当今世界正经历百年未有之大变局，这对于中国的区域经济发展而言，挑战与机遇并存。第一，国际经济环境进一步恶化，贸易保护主义、民粹主义和逆全球化三大思潮占据主导，中国对外开放政策的推行在一定程度上受阻，内需市场急需发展壮大，在提升居民消费能力之外激发社会投资活力，使区域经济发展逐渐摆脱参与全球供应链贸易格局中对外商投资企业的依赖。第二，在较高的居民储蓄率、良好的基础设施和完整的工业体系等供给基础之上，区域经济在国民经济体系中的引领作用日益凸显，但区域政策的长效性和差异性仍显不足，无法通过超前基础设施建设投资来改善或发挥落后地区区位条件，并且区域间不利于要素流动的制度、条例管制等仍然存在。第三，中国城镇化进程已进入中后期发展阶段，城市发展重点从扩容向提质转变，而农村经济的发展却相对滞后，乡村振兴的制度基础十分薄弱，城乡区域经济发展差距给解决中国经济发展不平衡不充分问题、促进国内大循环的新发展格局带来挑战。第四，数字革命引发的经济信息化浪潮使中国成为创新创业的集聚地，传统的产业路径被打破，产业的更新速度、竞争程度和集聚密度也不断提高。把握数字经济时代的机遇对促进区域经济增长、合作创新、城乡融合与经济高质量发展等具有重要意义。

1949年中华人民共和国成立后，区域发展战略属性在相对均衡与非均衡之间来回切换，央地政府在区域政策的制定和实施过程中反复博弈。各地区间差异太大，不同的发展需求导致统一的发展政策不易推行，因而逐渐产生了对区域导向型政策的依赖，形成了“两级政府—两级市场”的政策主体结构。在城镇化进程经历需求抑制型工业化、规模扩张型工业化和结构优化型工业化3个动力阶段的同时，城镇化的地区差异导致了区域市场的分割。1978年改革开放后，中国宏观经济总量实现了翻五番的增长奇迹^①（① 央视网新闻. 数说改革开放40年, 40年GDP翻五番 综合国力快速提升.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1619918077 211723877&wfr=spider&for=pc.2018-12-15/2021-07-05.），四大板块的开发振兴政策均得到不同程度的实施，并形成了区域经济的整体发展。但区域差距的特征由东西收敛转向南北失衡，各区域的市场化水平差距深刻影响着区域经济的协调发展。此外，战略与政策的混用、重叠和冲突问题凸显出区域政策体系的松散。因此，尤其是在新发展格局的要求下，区域经济的实践仍具有较大的发展空间。“十三五”^②（②第十三个“五年规划”简称“十三五”，并依此类推，下文同。）末，中国宏观经济已基本实现了总量跨越、结构升级、内需引领等多个目标，区域经济也在协调和发展两个方面形成了平衡，中国特色区域经济实践正在向理论化的方向不断深入。中国的区域经济发展是在复杂多变的国际经济环境和完整而现代化的国民经济体系下不断调整和实现的，区域经济发展反映了区域经济政策的演变规律。

2020年全球遭受新型冠状病毒肺炎感染冲击，中国仍然保持2.3%的经济增速，为“十四五”阶段的区域发展奠定了良好的基础。区域经济的发展将侧重于国内市场的一体化，以市场融合来引领区域政策的协调转型。在总结经济格局演化、宏观经济区域化和经济发展模式3个方面规律的基础上，本文对区域经济政策展开文本分析和分类梳理，同时对“三线建设”、沿海优先发展、西部大开发3个战略实践进行事件分析和效果评价，构建区域战略—协调水平—地理格局3个维度的区域经济演化框架，并对未来的发展格局、水平和政策安排进一步展望。

中国的经济格局具有不平衡性的特征，并在外贸格局的影响下长期稳定。中国经济发展过程中主张通过政府干预来调整发展差距，而放松干预则出现政府—市场的分级分化，进而催生了区域经济。在这一过程中，制度环境、要素结构分别是政府干预和产业发展的基础，以此为基础形成的发展动力则是区域经济长期增长的路径依赖。本部分从近代经济格局、现代经济发展和经济发展模式形成3个视角来分析中国区域经济产生、分化和发展的过程。

中国的经济发展在不同时空视角下均表现出不均衡和差异化特征，这是中国区域经济格局的基本特征。从静态水平来看，核心—边缘结构长期成为中国区域经济政策的理论基础^[1]，并以“胡焕庸线”的突破作为区域发展的主要目标；从动态来看，微观层面有新的集聚分散机制产生，形成新的增长模式和空间观^[2]，宏观层面区域差距的收敛促进城镇化的人本主义转变，发展趋于平衡^[3]。此外，多中心化的空间格局将推进中国经济地理走向均衡^[4]。综上，区域经济格局既具有宏观经济的分化、差异属性，也具有微观经济的演化、优化属性，本文从区域分化的过程入手，通过考察区域经济特征和区域经济差距来总结区域经济格局的演化过程。

区域形成并早期分化表现在经济重心的偏移和区域发展差距的扩大。近代以来，随着中国沿海沿江城市成为商埠，沿海地区逐步纳入世界经济体系，区域与港口的距离决定了市场化程度^[5]。因此，区域经济出现早期的分化格局——沿海沿江地区和内陆地区。根据民国经济数据测算，20世纪20年代长江流域港口城市的进口贸易值占全国的比重为57.4%，珠江流域占15.5%，黄河流域占12.4%，东北地区占14.7%（图1）。商品贸易对于中国区域经济格局的分化作用表现在3个方面：① 产品商品化提高了自产农产品的外销率和农业生产资料的外购率；② 劳动力向港口城市集聚，城市经济和城市型政区出现；③ 银行等金融机构产生并集聚，通过河流运输体系传导到其他地区。

1947年中国户籍人口主要分布在以长江流域、珠江下游、黄河下游为主的“胡焕庸线”南侧地区。外贸活动与金融业发展也呈现与人口分布类似的结构（图2），这是沿海—内陆格局的雏形。中国在区域开发过程中致力于改变这种不平衡格局，比如：1918年孙中山在其《建国方略》的“实业计划”中，从商港开辟、铁路运输系统建设、边疆环境治理与区域性移民等各方面构想加强沿海与内陆的空间联系，但未能成功实施。1949年之后，中央政府进行了一系列的空间干预，包括工业西渐、人口和教育的西迁，其结果是缩小了沿海和内陆地区的差距，并完善了国民经济体系。

1949年之前，中国并未形成覆盖全国的块状经济特征，其原因是工业化薄弱且自主性较差导致的宏观经济规模偏小和国土开发程度不完全。1949—1979年的30年间，中国进行较为系统的工业化建设，但各地政府追求“小而全”的发展思路，同质化的建设致使地域上的产业分工格局没有完全实现，严格的要素政策也阻碍地方经济联系的建立。

区域经济发展的现实基础在于区域政府和区域市场的形成。1949年后，市场、政府开始出现分级分权，区域经济呈现多极、多板块和多主体3个特征。结合地方异质性和城市发展需求，可将经济地方化过程划分为4个阶段：中央主导经济发展（1949—1978年）、央地经济分权与事权分工（1979—2002年）、跨区域合作与环境治理（2003—2016年）、城镇化转型与乡村振兴（2017年至今）。

第一阶段以中央主导财政、事权为特征，地方在发展中表现出主动性和竞争性；第二阶段以地方财力扩张为特征，地方政府在区域经济发展中的主导作用较明显；第三阶段以地方事权加重、财力收缩为特征，跨区域环境治理问题突显；第四阶段以地方财力与事权相匹配为特征，城镇化由规模扩张转向质量提升。因此，地方政府在平衡财力与事权时会采取地方化政策，导致市场的分化，并先后出现工业化与地区收入差距扩大、重复建设与产业竞争、区域开放和市场一体化3种区域经济现象。

在政府分级、市场分化过程中，中国区域结构形成了“以城市群为核心、四大板块为腹地边界、区域战略为空间联系”的基本格局。其中政府分级推动了城市群的形成，并在市场分化重组过程中形成了以省为边界的市场区域。城市群战略旨在通过城市群的扩容和连通，实现城市经济对区域经济的带动，以解决宏观经济发展动力缺失的问题。

区域经济发展的动力来源和政府干预方式是影响经济发展模式的主要因素。中国的区域发展模式是在要素禀赋、区域特征等具体发展条件的基础上形成的经济社会运行方式，并包括要素结构、制度环境、动力来源等多个维度。学者已从发展环境、制度变迁、科技创新等视角对多个区域的发展模式进行了分析，本文基于区域关系视角，将区域经济发展模式划分成自上而下型、自下而上型和复合过渡型3种类型（表1），并回顾了发展模式的转变过程。

采用自上而下型模式是在宏观经济规模不大和区域差距偏大的背景之下，这一模式有利于经济规模的扩大和增速的恢复，目前在欠发达地区仍在实施。采用自下而上模式则是地方财力稳定和发展需求旺盛的背景之下，这一模式有利于发挥地方经济发展的积极性和自主性。1978年改革开放后，沿海地区率先采用这种模式，中西部地区也纷纷效仿。复合过渡型模式既控制区域差距的扩大，又主张发挥区域优势，采用动态化和包容性的政策工具，这一模式更符合当前中国区域发展的现实需求。后文还将从政策视角分析3种模式的时空关系。

1949年中华人民共和国成立以来，中国共经历了十三个“五年规划”^④(④ “五年规划”又名“五年计划”，在“十一五”起更名，相应地，其负责单位国家计划委员会于1998年更名为国家发展计划委员会，并于2003年整合国务院体改办和国家经贸委部分职能，组成国家发展和改革委员会，本文统一采用“规划”。)，并以1978年改革开放为时间节点，划分为两个阶段：计划经济时期和市场经济时期。“五年规划”作为政府对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济结构等经济社会重大问题所做出的纲要性实施规划，充分体现了中国发展道路的国情环境、制度背景和理论思潮。区域规划主要针对生产力布局进行规划设计，体现国情现实和制度背景；空间战略与政策则侧面反映当时区域经济学理论的研究导向和逻辑。

十三个“五年规划”是中国现存最完整的经济社会发展资料文本，仅在1949—1952年、1963—1965年出现断档，因此整理规划文本对于了解理论与实践的发展脉络有重要价值（表2）。空间政策效果用区域协调发展度表示，由区域经济联系（Moran's I）指数、区域经济增长率变异系数、区域经济增长水平变异系数综合而成^⑤(⑤ 参考覃成林等的测度方法，由区际经济联系、区域经济增长率变异系数、区域经济增长水平变异系数组成^[8]。笔者在其基础上对1952—2019年的数据做了省域尺度测算，再进行5年移动平均和全国尺度平均。在计算过程中，由于西藏、海南和重庆受数据缺失和行政区划调整影响，分别于“五五”“七五”“九五”开始纳入测算。区际经济联系采用Moran's I指数：I=n∑i=1n∑j=1nWji×∑i=1n∑j=1nWij(xi-x-)(xj-x-)∑i=1n(xi-x-)2，n为区域数量，xi和xj表示i和j区域的人均GDP，x-为各区域人均GDP的平均值，Wij为i和j区域的空间邻接矩阵。区域经济增长率测度区域经济增长情况：βt=1n∑j(yj-y-)2y-，yj为j区域的GDP增长率，y-为n个区域的GDP增长率平均值。区域经济增长水平测度区域经济差异情况：Vuw=1n∑j(xj-x)2x-，xj为j区域的人均GDP，x-为n个区域的人均GDP平均值。)。整体来看，“五年规划”的区域协调作用较为显著，从“五五”到“十三五”该值水平保持平稳上升趋势；区域经济联系呈现南高北低的特征，区域经济增长率变异系数与区域经济增长水平变异系数呈现出沿海沿边地区高于内陆地区的特征。

具体来看，“一五”至“四五”是计划经济阶段，地方工业体系的恢复和经济协作区的建立降低了区域协调发展度，各地工业发展的“超前”导致区域间分工关系不明确和区域经济联系的弱化。“五五”至“八五”是区域分工阶段，东西区域分工形成，东部率先发展并对西部有一定辐射作用，区域协调发展程度全面提升。“九五”至“十一五”是战略调整阶段，东西差距过大引导区域发展战略的板块化，从四大板块角度加强区域经济联系。“十二五”至“十三五”为动能转换阶段，逐步形成东北、京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区和长三角等城市群型经济区域，政策导向由大城市辐射转变为城镇体系完善，区域系统发展水平持续走高。

因此，中国空间政策效果受发展战略、历史背景和经济转型的影响，出现逐步改善的状态。其中区域发展战略的调整最为显著，对长期的区域经济增长具有促进作用。

受凯恩斯主义观点的影响，区域经济政策可以定义为以区域经济差距为现实依据而制定出来的一系列政府干预工具集合。要梳理区域经济政策体系，必须对区域经济政策进行基本分类，以厘清其政策结构关系。区域经济政策可从属性、尺度、主体、客体、效果、工具等角度进行分类。① 根据世界银行发展报告《重塑世界经济地理》，将区域经济政策分为空间中性政策和空间干预政策^⑥(⑥ 空间干预政策也被译为基于地区的政策^[10]、基于地方的政策^[11]、以地理位置为基础的政策^[12]、以地为主的政策^[13]等。这里参考丁嵩等的译法^[13]。)，但前者一般存在于理论层面，因此后面的讨论排除这种分类。② 区域政策的对象一般为非匀质区域，即具有异质性特征的城乡、城市组合。张可云认为问题区域是政策实施对象，其尺度混乱将导致政策泛化^[9]。中国基本的经济地带均是人为地进行划分，因此其内部具有同一性。而按照地域范围划分的尺度则表现出异质性。③ 区域政策制定主体是中央政府，实施过程往往下移到地方政府，央地政府成为区域政策在事前、事中的主体，二者关系对政策效果的持久性、有效性有很大影响。④ 根据前面的属性分类，区域政策对象可分为区域和人，由于空间中性政策的偏移，以“人的富裕”为目标的区域政策暂不讨论。从对象的范围来看，区域经济政策应该是全局性和专项性两种，即客体包括全国和特殊区域。⑤ 区域经济政策的工具分类则尚无定论，有单一政策与集合政策、传统工具与制度工具等分类，本文不就此进行分类。

综上，区域政策分类的基本维度包括尺度（异质性）、主体（央地关系）、效果（区际关系）。值得注意的问题有两个：① 关于区域政策“均衡”与“非均衡”的争论点在于区域政策该以政策工具划分还是政策效果划分，本文更侧重于后者；② 随着城市群格局成为区域基本格局，区域政策的主要对象究竟是城市群还是城乡二元的非均质区域。本文认为该问题应该放在中国城镇化的历史进程中去看，后者是区域政策的一般对象，但前者目前已经成为区域政策的特殊对象并占据主流。

本文首先梳理区域政策与区域战略的关系。区域战略的制定者限于中央政府，是与经济社会其他战略对等、配合的一种区域发展构想。区域政策则是各级政府针对区域发展问题实施个体干预，以协调区域发展水平的工具组合。前者主要形成自上而下型区域发展模式，其实施范围一般跨区域，实施效果是调整经济发展格局；后者将形成3种区域发展模式，政策仅针对具体区域内的具体发展问题进行干预，实施效果是提高经济发展水平。现实中复合过渡型区域发展模式更为主流，因而区域战略存在向区域政策转型的趋势。本文按3个基本维度（尺度、主体和效果）进行分类，将区域战略分为8种理论类型，并发现区域发展模式呈现如下时间顺序：先由VIII向II转型，再由II向III和IV转型的3个阶段（图3）。

第一个阶段：以区域同质性和大尺度区划为基础，开始推行要素国有化和非流动制度，工业化与城镇化水平偏低，区域的整体差距在缩小。这种区域政策主要是解决建国后生产力水平不足和分布不均的问题，因此，这一阶段的区域政策由中央政府主导，地方自主性空间较少。其战略方向是缩小区域差距，具体战略包括：两个大局、“三线建设”等。

第二个阶段：以区域异质性和大尺度区划为基础，要素制度开始进行多元化改革，工业化速度快于城镇化，大中小型城市出现，区域差距不断拉大。这种区域政策由中央政府推动，并由地方做试点，央地经济分权导致地方积极性自主发展提高。其战略方向是借助对外开放参与国际市场分工，具体战略包括：三大地带、对外开放、沿海带动内地等。

第三个阶段：以区域异质性和中尺度为基础，要素制度开始进行流动性改革，工业化速度放缓，主张多元和健康城镇化，中央政府和地方政府共同主导，央地经济关系简化，地方财力再平衡。其战略方向是发挥国内大市场优势引导内生的协调发展，具体战略包括：四大板块、区域协调发展、城市群等。

综上，随着区域战略分工化和区域政策精准化的显著趋势，细化政策尺度、激发地方主动性和改革要素制度成为主要的政策导向，体现了异质性、内生性和协调性的发展需求。

为对比区域战略演化3个主要阶段的异同，本文选取“三线建设”、沿海优先发展、西部大开发3个持续时间长、效果明显的区域发展战略作为中国区域经济实践的主要事件进行分析。

“三线建设”是中共中央和国务院为维护中国稳定的政治局面、平衡沿边沿海与内地的关系以及积极备战的背景下进行的大规模重工业和基础设施迁建活动。其理论基础是毛泽东《论十大关系》中的生产力均衡发展思想^⑦（⑦ 1956年毛泽东在《论十大关系》中提到，中国的工业集中在沿海，所谓沿海是指辽宁、河北、北京、河南东部、山东、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西。中国全部轻工业和重工业约有70%在沿海，只有30%在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。）和促进落后地区的经济发展方针，主要矛盾先后经历了人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾和人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾两个阶段。

1965年2月26日中共中央和国务院颁布《关于西南“三线建设”体制的决定》，并成立西南“三线建设”委员会。1965年9月2日《中国国民经济第三个五年计划》中将“要在纵深地区建立起一个工农业结合的、为国防和农业服务的比较完整的战略后方工业基地”定为主要目标。“三线建设”共分为两个阶段：1966—1970年“三五”时期，以成昆铁路等为代表的交通基础设施建设和以攀枝花等为代表工业生产基地建设；1971—1980年“四五”和“五五”时期，建设1100余个工业项目和形成具有一定规模生产能力的工业体系^⑧（⑧ 有学者提出第二阶段的截止时间是1978年^[14-15]，1980年主要进行改革开放下的沿海优先发展战略。）。这些政策在一定程度上解决了中西部工业基础薄弱的问题，但城镇化滞后及其引发的要素流动障碍和城乡差距拉大、产业平移的“飞地现象”等问题也不容小觑。因此，“三线建设”的效果应该从工业体系构建和国民经济基础恢复的角度予以肯定，其实施不仅奠定了内陆地区的工业基础，还缩小了区域发展的差距。

从经济社会结构来看，“三线建设”中的重工业优先发展导向奠定了农业—工业二元经济结构，并导致农业在改革开放前的现代化进程缓慢。全国的地域发展顺序是内陆—沿海，相应的产业发展顺序是重工业、轻工业、交通运输业、农业、商业。这种生产力布局的调整方式是计划经济体制下的供给侧管理，通过解决生产力布局的结构性问题，以培育内陆地区增长极。这一过程中，中央在财权和事权上具有主动权，地方积极性受限，政府也未向市场放权，因而该政策具有干预性和单向性。

沿海优先发展是改革开放国策之下中国优化区域开发格局的战略构想，其背景是中国以经济建设为中心，开始推进市场经济体制改革，并依次设立经济特区、经济技术开发区（沿海开放城市）、国家级新区等一系列政策试点城市，通过引进外资、技术和管理模式来引导产业升级。其理论基础是邓小平的社会主义市场经济理论，当时的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。

1978年12月中国共产党十一届三中全会召开后，农村的家庭联产承包责任制开始实施。1979年7月15日中共中央正式批准广东、福建两省在对外经济活动中实行特殊政策、灵活措施，并设立4个经济特区。本文将改革开放过程分为3个阶段：1978—1991年以农村两权分离与价格改革、沿海城市外资引进与技术开发为主，改革与开放过程相对独立；1992—1999年以城市住房、企业改革为动力，以央地财政分权、现代企业制度、城镇住房制度等一系列城市经济制度改革为重点推进区域经济主体的形成；2000年及以后，以加入世界贸易组织为标志形成开放与改革并举的发展路径。改革开放促进了工业向沿海地区集聚，并形成了中国城市经济区域。

这一过程中，打破城乡二元结构的现实需求较为迫切，改革农产品流通体制和发展乡镇企业相继进行，沿海的农村地区工业化水平在这一过程中大大提升，工业化开始真正推动城镇化发展。这种产业布局的调整方式是市场经济初期的需求侧管理，侧重用财税、信贷等工具对总需求进行规模管理，形成需求在空间上的差异。同时，中央在纵向上对地方分权，横向上对市场放权，地方和市场积极性得到激发，央地关系处于竞争状态，其政策具有激励性和双向性。

西部大开发是在东西部经济差距不断扩大、区域经济竞争升级后提出的区域经济开发战略，包括财政转移支付、产业转移、基础设施建设与升级、教育资源转移与人才吸引等政策工具。此外，扶贫攻坚和精准扶贫也在西部地区开发中起到了显著作用。其理论基础是科学发展观中的统筹区域协调发展与习近平新时代中国特色社会主义思想中的高质量发展。主要矛盾经历了从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾向人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的转变。

2000年1月国务院成立了西部地区开发领导小组，国务院西部开发办于2000年3月正式开始运作；2001年3月的“十五”规划纲要中也明确提出“西部大开发”战略。本文将西部大开发分为两个阶段：2001—2010年对西部大开发进行全面规划，补基础设施、生态环境、科技教育等领域的短板，构建与东部沿海的市场联系。第一阶段的西部大开发有效地缩小了东西部差距，但在体制改革和软环境建设上存在不足。2011年之后是快速发展时期，进行专业化布局、城市群建设和市场化改革等全面转型，以形成与沿海相呼应的内地大市场。

2000年后，中国开始从市场经济体制下的需求侧管理转向双侧管理，尤其是在第一次供给侧管理（扩大供给规模）之后，供求关系在区域、城乡两个维度尚不平衡，这种不平衡在要素制度和空间协调两个层面上尤为显著。因此，中国提出了城市群战略与乡村振兴战略、供给侧结构性改革与新型城镇化，旨在打破城乡、区域间的分割格局，推进构建以国内大市场为主的新发展格局。这一过程中，央地关系得到改善，财权事权对应，其政策具有规制性和协调性。

综上，中国3次区域战略分别对应了战略演化的3个阶段类型与立国、富国和强国的国家战略目标，区域关系处于差距收敛—差距扩大—协调发展的转型过程中。通过3次战略分析，本文找出区域战略作为地域格局、发展水平变化的标志的可能性，基本形成了中国区域经济发展三阶段雏形。

中国区域经济发展历史进程的划分依据包括发展战略、地理格局和发展水平，需要对这一过程进行抽象化处理，以构建一个包括区域战略—协调水平—地理格局3个维度的区域经济演化框架。

回顾中国区域发展的历史过程和实践事件，本文就中国区域经济发展历史起点、划分标准、划分方案进行逐一梳理，为后面分析框架的构建做铺垫。

首先，本文以1949年为中国区域经济发展的实践起点，原因包括3个方面：① 1949年以前，中国尚未形成稳定的国土格局，孙中山的实业计划未能实施，遑论区域战略的长期化。② 1949年以前，宏观经济水平偏弱，区域经济仅出现经济格局分异，区域经济发展模式尚未形成。③ 学界对中国区域经济发展史的研究以1949年中华人民共和国成立为起点^{[16⇓⇓-19]}，并将1978年改革开放作为一个历史转折^[20⇓-22]。能够体现发展战略的均衡性与经济格局的演化过程是以1949年为中国区域经济发展实践起点的优势。

其次，本文将区域战略调整作为推动区域经济发展和格局演化的动力，原因包括3个方面：① 中国区域经济发展模式受政府影响较深，中央政府主导的区域战略是调整中国区域经济格局的主要影响因素，同时区域政策能够有效缩小区域差距，二者都是政府干预经济的手段。② 区域经济与宏观经济的区别在于区域异质性和经济外溢性，区域发展存在外生宏观政策和内生资源优势两种动力，且存在基于宏观市场分割下的区域市场问题。区域层面同样面临政府和市场关系的协调问题。③ 区域差距缩小在划分区域发展战略调整阶段时具有较好的识别性^[23⇓-25]，可分为均衡、非均衡和协调3个主要阶段。在此基础上，区域发展格局的分化与区域经济发展具有较好的理论基础。

然后，本文以区域协调发展水平为区域战略调整的测度依据，并考虑到其他3种指标存在的劣势：① 区域发展差距的不同指标之间测度结果存在一定差异，省区间区域差异系数^[26]、人均GDP变异系数^[14]、人均GDP泰尔指数^[19]在收敛性上不一致。② 区域经济结构反应区域间产业分工问题，且划分结果与区域协调发展水平较为一致，但仅能反应区域间产业转移情况，区域经济增长的外溢性考察不足。③ 经济重心的迁移仅能反应区域经济空间移动的趋向^[20]，但无法体现区域间经济联系。基于“五年规划”文本分析和历史发展长期性考虑，本文采用更为一般的区域协调发展水平来表示区域经济格局与集聚形态的演化。

在前文3阶段基础上细化为4个阶段：1949—1978年、1979—1999年、2000—2012年、2013年至今。1949—1978年处于均衡发展阶段，1978年改革开放后中国进入非均衡发展阶段，这一阶段的结束点以西部大开发战略的实施为标志，之后四大板块战略开始陆续被提出。第二个均衡发展阶段中，析出协调发展阶段，其特征有3点：区域增速的东西倒置、三大战略的正式提出和南北差距的产生，因此2013年后区域协调发展战略逐步升至总体战略。为避免区域战略与区域协调发展存在时滞和误差，本文采用模糊年代法来划分阶段，即1949年中华人民共和国成立、1978年改革开放、1999年西部大开发、2013年三大战略作为时间节点^[17]。

基于前文，本文尝试构建一个包括区域战略—协调水平—地理格局3个维度的区域经济演化框架（图4），整理出中国区域发展中的核心问题：3条主线、3对关系。第一条主线基于市场化改革，以政府与市场关系为特征进行梳理。把1992年的中国共产党“十四大”作为政府主导和市场主导两种经济体制的分水岭，向东部倾斜的区域格局主要是由于非均衡发展战略的实施。第二条主线基于经济地带分化，以沿海与内地关系为特征进行梳理，这一思路弱化生产要素属性和经济增长方式的转变等因素，从而将其简化为地理学的区划史。因此，将区域经济格局按照两个大局、三大地带、四大板块进行划分。第三条主线基于中国城镇化历程，以城市与农村（城市空间格局与形态）为特征进行梳理，但政府干预程度的不同致使城镇化发展并不完全遵循诺瑟姆曲线，因而第三条主线并不明确。

对应每个阶段展开进一步的分析。1949—1978年为均衡发展战略阶段，以工业西渐和沿海与内地发展差距缩小为表现，国家重点培养中西部工业城市为增长极，人为的工业集聚导致西部地区工业比重超过50%，其产业发展模式为资源密集型。1979—1999年为非均衡发展阶段，以要素向东部地区的转移和中部地带的析出为表现，“胡焕庸线”效应得到强化，东部形成工业带、西部形成发展轴，其产业发展模式为资本密集型。2000—2012年为区域协调发展战略阶段，以四大板块战略为表现，国家开始推进城市群建设，其产业发展模式为知识密集型。2013年至今为区域协调发展新阶段，以三大战略和区域协调发展为表现，国家注重城市群的网络化效应和发展的包容性，其产业发展模式为知识密集型。整个过程体现出中国经济地理格局始终围绕集聚与均衡间的权衡取舍，四大板块不同的空间格局代表着不同时期的政策红利与经济效率——西部大开发的增长极属于非均衡的集聚、中部和东北的点轴模式属于局部集聚的均衡、东部的城市群属于更高水平均衡下的集聚。在此过程中，经济重心的南移导致南北差距扩大，北方城市收缩较为普遍，粤港澳大湾区、长三角城市群、成渝双城经济圈、长江中游城市群、京津冀城市群依次成为中国人口吸引力最强的五大城市群，因此在“以人为本”的新型城镇化下，由南向北的产业类型依次为：知识密集型、资本密集型和资源密集型，且三者存在交叉。

当然也有学者跨主线归纳，认为是二者或者更多的结合。比如刘乃全等将政策重心移动为划分依据，认为中国存在政策追逐效率的区域现象，同时处理政府—市场、沿海—内陆两对关系^[27]。张学良认为国内区域经济由带状向块状演化，包含了支撑带论与城市群论，同时处理沿海—内陆关系、城市—农村两对关系^[28]。刘秉镰等还将社会主要矛盾、外部经济环境的转变纳入研究范畴^[19]。总之，区域经济发展的3条主线和3对关系的逻辑主体是研究中国区域经济长期发展的理论基础。

鉴于3条主线和3对关系以及“新时代”的特征，本文提出以经济体系的现代化作为区域发展的演进逻辑^⑨（⑨ 宋玉祥等认为中国的空间政策存在由区域倾斜向产业倾斜的高级化趋势，区域政策应该分为全国普适性政策、国家生产力布局政策、国家产业开发政策、改革开放先行区政策和特殊功能区政策^[29]。这一观点打破了之前单纯以地理格局作为区域发展逻辑的研究范式，但并未上升到经济体系层面。），将1949年以来至今的区域经济发展细化为5个阶段：工业经济（1949—1978年）、特区经济（1979—1994年）、地区经济（1995—1999年）、区域经济（2000—2012年）、城市网络经济（2013年至今）。该划分方案考虑了经济结构、生产要素、增长方式、市场结构、区域发育程度、发展质量等多重因素，并与改革开放、城镇化过程、经济地带演化相对应，以经济体系现代化为目标（表3）。

根据前文对区域经济政策的阶段划分，本文将第一阶段的区域经济发展阶段称为工业经济阶段，其重工业主导、内地先行的特征十分明显；第二阶段可分为特区经济阶段、地区经济阶段两个子阶段，前者以沿海开放、城市经济起步为主要特征，后者以地方分权、城市经济繁荣为特征；第三阶段可分为区域经济阶段、城市网络经济阶段，前者形成了地域分工和协调发展的基本格局，后者则加强城市群在协调发展中的作用，城乡关系从分割走向统一。

综上，中国的区域经济发展呈现出战略政策—经济协调—地理格局的逻辑，国家战略起到主要推动作用。因而，本文发现理论研究先于区域战略，区域战略又先于实证分析，理论研究以战略回顾和经济格局展望为主，实证分析以地理格局测度与政策评估为主。这是中国区域经济实践所具备的理论特质。

前文提到的3次区域经济实践，在短期内存在一定的平衡功能和规模效应，但长期而言，区域经济政策的干预效果通常会出现扭曲、过度和无法制度化的障碍^[30]，并在空间上表现为政策重叠、冲突和失灵等问题。国家战略主导下的区域经济政策呈现“以人为本”特征，因而以城镇化历程为基础，提出区域政策在解决“人的富裕”问题层面的发展逻辑，结合经济地带分化做出细化完善，并借助市场化改革来进行制度化提升。这里的区域政策转型阶段将与前文的区域发展模式相对应。区域战略演化的3个阶段以区域发展格局为主要依据，而在发展水平的考察并不深入。

在低水平城镇化阶段（图5），国家主导工业化来牺牲城镇化，以地区产业政策为主，工业分散在中西部的非中心城市及其周边，形成了沿海—内地的重工业经济空间。这一过程的经济特征是将沿海集聚的工业分散到内地，以产业搬迁来填补西部产业空白和提升经济基础，对应了自上而下型区域发展模式。政策尺度大而异质性强，故难以形成经济集聚。这一阶段的要素制度和财税制度存在着不平衡的问题，城镇化率低于20%，对应了工业经济阶段。

城镇化快速发展阶段，外向型工业化拉动城镇化，以地区要素政策为主，工业集聚在沿海沿江地区，形成三大地带的制造业经济空间。这一过程的经济特征是东部经济比重快速上升，区域发展模式从自上而下型慢慢转为自下而上型。政策尺度大而异质性强，但差异化政策给予区域和地方一定自由度。这一阶段还经历了央地财税分权，全国性的财税平衡政策尚未建立，地方存在产业竞争，城镇化率从20%快速增长至60%，包括特区经济、地区经济、区域经济3个阶段。

城镇化转型阶段，产能过剩和户籍障碍凸显，城镇化倒逼工业化转型。这一过程的经济特征是东西部经济增速倒置，区域发展模式开始转为复合过渡型。政策尺度缩小而异质性强，差异化政策覆盖所有区域。这一阶段要素政策开始一体化，全国财税平衡逐步建立，地区产业政策失效，形成了四大板块和城市群经济空间，城镇化率从60%逐步增至70%，对应了城市网络经济阶段。

因此，城镇化发展过程中，产业、要素、财税政策依次对区域差距、城乡差距产生作用，并出现叠加——低水平城镇化阶段的产业政策、快速城镇化阶段的要素政策以及城镇化转型阶段的要素和财税政策。产业政策不再满足单一的均衡需求，而是与要素、财税政策互补配合。这种政策安排顺序反映主要矛盾的转变，同时也体现区域发展观的转变——从大尺度平衡到小尺度协调。综上，区域发展内生于城镇化，区域政策也逐步下移至城市群，并随经济社会特征变化而动态调整，呈现出日益细化和制度化的发展趋势。

中国区域经济发展从近代萌芽和起步，到1949年中华人民共和国成立后才形成发展模式，并以区域发展战略的形式推动区域经济发展。以1949年这一时间节点为区域发展战略的起点较为合理，形成了自上而下、自下而上、复合过渡3种发展模式，并在区域异质性、尺度细化、财力事权匹配和政策“以人为本”上逐步深化。这3种模式分别以三线建设、沿海优先发展、西部大开发战略为代表，并依次形成沿海与内陆、三大地带、四大板块的发展格局。进而，将区域协调发展水平为评价标准，构建区域战略—协调水平—地理格局3个维度的区域经济演化框架，总结出区域发展中的3条主线和3对矛盾，即市场化改革中的政府与市场关系、经济地带分化中的沿海与内陆关系和城镇化历程中城市与农村的关系。然后，基于经济体系现代化视角提出新的区域经济历史阶段：工业经济、特区经济、地区经济、区域经济和城市网络经济。落脚到“以人为本”的城镇化，提出不同城镇化水平与阶段下区域政策依次应该为产业政策、要素政策和财税政策。

进入高质量发展阶段的中国经济在遭遇新型冠状病毒感染之后，逐步形成了以国内大循环为主体的国内国际双循环相互促进的新发展格局。未来中国区域经济发展时要更注重政策体系的细化和制度化问题，并要善于把握治理体系现代化、市场一体化和新型城镇化等经济社会发展规律。

（1）充分考虑区域异质性，完善区域战略体系，提高区域发展质量。立足区域发展的长期性，将区域间自然禀赋、市场化水平的差异程度纳入区域战略制定过程中，避免区域间的模仿式竞争和低分工程度的发展。站在国内大市场的角度充分挖掘区域的分工优势，以此为依据制定区域重大战略，提高区域发展对于市场规模的扩大和提升作用。

（2）促进央地关系转型，在尺度细化的基础上规划城市群发展机制。积极探索央地财力事权分工的边界和方案，在保证中央能够稳步实施重大战略的基础上，鼓励地方充分发挥财力的自主性和事权的能动性。尤其是在城市经济规模逐步扩大的基础上，积极发挥城市群在地域划分和经济分工上的优势，推进由区域分工转向城市群分工的尺度转型。同时，在宏观层面也实现从工业社会向城市社会的升级。

（3）推进要素制度改革，强化以人为本的城镇化战略，提高区域吸引力。中国的工业化处在结构优化阶段，这也是城镇化所要求的。人口规模红利正在向结构红利转变，人口老龄化和少子化问题正在改变城镇化的发展方向。未来要扭转这种局面，应进行要素制度改革，逐步放松户籍和土地制度，让要素在空间上自由流动。“十四五”规划中提到，要素不仅是产业链现代化的基础，也是畅通国内大循环和促进国内国际双循环的引擎。只有提高区域吸引力，要素才有集聚的动力，方能真正推动区域繁荣。

中国区域经济发展的历史虽然不长，但历程却曲折而光明。未来的中国依旧是区域经济繁荣发展的试验田，其政策体系的制度韧性和不断提高的区域竞争力才是发展的新特征。

关联数据信息：本文关联实体数据集已在《全球变化数据仓储电子杂志（中英文）》出版，获取地址：https://doi.org/10.3974/geodb.2023.07.02.V1.