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地理学报 >

2021 , Vol. 76 >Issue 2: 261 - 276

DOI: https://doi.org/10.11821/dlxb202102002

理论探索

发展地理学视角下中国区域均衡发展

  • 邓祥征 , 1, 2, 3 ,
  • 梁立 1, 2, 3 ,
  • 吴锋 1, 2 ,
  • 王振波 4 ,
  • 何书金 1
展开
  • 1.中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院陆地表层格局与模拟重点实验室,北京 100101
  • 2.中国科学院农业政策研究中心,北京 100101
  • 3.中国科学院大学,北京 100049
  • 4.中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101

邓祥征(1971-), 男, 山东日照人, 博士, 研究员, 主要从事发展地理学等相关领域研究。E-mail:

收稿日期: 2021-01-01

  要求修回日期: 2021-01-25

  网络出版日期: 2021-04-25

基金资助

国家自然科学基金项目(41771568)

北京市朝阳区社会发展科技计划项目(CYSF1906)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

Chinese balanced regional development strategy from the perspective of development geography

  • DENG Xiangzheng , 1, 2, 3 ,
  • LIANG Li 1, 2, 3 ,
  • WU Feng 1, 2 ,
  • WANG Zhenbo 4 ,
  • HE Shujin 1
Expand
  • 1. Key Laboratory of Land Surface Pattern and Simulation, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. Center for Chinese Agricultural Policy, CAS, Beijing 100101, China
  • 3. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
  • 4. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China

Received date: 2021-01-01

  Request revised date: 2021-01-25

  Online published: 2021-04-25

Supported by

National Natural Science Foundation of China(41771568)

Social Development Science and Technology Project of Chaoyang District, Beijing, China(CYSF1906)

Copyright

Copyright reserved © 2021.
Fold

摘要

区域差异大、发展不平衡是中国的基本国情,研究区域均衡发展问题是发展地理学领域的重大课题。本文首先回顾了中国的区域均衡发展历程,总结了各时期区域均衡发展的特征,研究指出,中国区域间发展呈现出均衡发展与非均衡发展演替的状态,每次演进使得社会的发展质量迈进新的台阶,逐渐走向高质量发展与区域均衡发展的状态。其次,本文探讨了当前区域均衡发展的科学内涵,强调要以可持续发展理论为指引,关注不同地区资源禀赋差异,解决经济、人、自然三者间的矛盾,促进区域发展的空间均衡与生态经济协调的绿色发展,最终落脚到区域人民生活福祉的均衡提升为区域均衡发展的最终目标。最后,本文以发展地理学的思维从社会、经济、生态三个方面探讨中国区域均衡发展的路径,为中国区域均衡发展和国民福祉的提升提出若干建议。

关键词： 区域发展; 均衡发展; 高质量发展; 发展路径; 发展地理学

本文引用格式

邓祥征 , 梁立 , 吴锋 , 王振波 , 何书金 . 发展地理学视角下中国区域均衡发展[J]. 地理学报, 2021 , 76(2) : 261 -276 . DOI: 10.11821/dlxb202102002

Abstract

Large regional differences and uneven regional development is fundamental of China. Regional balanced development is an important topic in the field of development geography. This study reviews the course of regional balanced development in China and summarize the characteristics of regional balanced development in each period. This study suggests that inter- regional development of China shows a state of succession between balanced development and non-balanced development. Each succession brings the quality of social development to a new level and gradually make social development move towards the state of high- quality development and balanced regional development. Then, this study discusses the scientific connotation of regional balanced development. Under the guidance of sustainable development theory, we should pay attention to the resource endowment difference in different area, solve the problem among economy, human and nature and promote spatial balance of regional development and green development of ecological economic coordination. The balanced promotion of regional people's well-being is the ultimate goal of regional balanced development. In the end, based on the thinking of development geography, this study discusses the path of regional balanced development in China from three aspects of society, economy and ecology. Suggestions are put forward for the balanced development of China's regions and the improvement of people's well-being.

Key words： regional development; balanced development; high-quality development; development pathways; development geography

1 引言

促进区域均衡发展,缓解地区发展差距已经成为世界各国提升发展质量的共识。世界银行指出经济增长在全球的不均匀分布,认为宏观政策的调整和基础设施的优化组合能够缩小人民生活水平的差异,进而获得相应的经济和社会利益[1]。经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development）也在多份报告中指出区域均衡发展政策对于挖掘区域增长潜力的重要性[2]。欧盟提出的“欧盟2020战略”和美国启动的“2050区域发展战略”都旨在通过区域政策的解决区域间发展不平衡的问题[3]。党的“十九大”以来,中国坚定不移地推进区域协调发展战略,并重发展过程中的效率与公平,以期达到发展质量提升与区域间的均衡的发展目标。
区域均衡发展一直是中国学者探讨的热点问题之一。在理论研究方面,区域经济均衡发展理论和区域经济非均衡发展理论之间的讨论持续深入[4,5],中国区域均衡发展的历程与经验也不断被学者总结为相应的范式和理论,为世界区域经济均衡发展理论做出了中国贡献[6,7]。在实证研究方面,学者们从人口流动与区域发展[8,9]、区域发展收敛[10]、区域发展影响因素[11,12]与区域发展水平演变[13]等方面展开了研究,从各自不同的角度分析了中国区域发展的历程。早期的理论和实证研究推动了学者们对于区域均衡发展认知的不断深入,但这些研究多是注重考量经济因素而忽视了社会和生态因素。近期,随着高质量发展和生态文明理念的深入人心,也有一些学者综合社会、生态、经济因素展开区域发展水平的研究[14,15],然而这些研究缺少对地区功能差异和地区发展类型差异的深入解析,使得其在指导区域发展方面稍显不足。
发展是一个多维的概念,需要运用系统科学的思维开展研究。发展地理学以地理学为依托,综合管理学、经济学、生态学等学科,重点关注经济、社会、生态、文化四个方面要素,以综合分析方法研究区域发展差异,对实现区域均衡发展具有重要意义[16,17]。因此,本文从发展地理学的视角分析中国区域均衡发展的历程,基于发展过程、关键要素、驱动机制等方面分析中国区域均衡发展的科学内涵和影响因素,并提出了若干可能实现区域均衡发展的路径。

2 中国区域均衡发展历程

不同阶段的发展状态演变体现了人类对发展的认识也是不断发展的。通过对中国区域均衡发展思想的深刻解读及发展战略的分析,不仅可以对中国建设中国特色社会主义发展理论的探索过程一窥究竟,也可对未来区域均衡发展路径设计提供参考的有效途径。

2.1 中华人民共和国成立初期的区域均衡发展

1949年中华人民共和国成立初期,为提高中国的综合发展水平,党中央学习了社会主义生产布局理论的基本内涵,该理论来源于苏联,以“均衡布局论”及“生产关系决定论”为核心。根据当时国际国内经济社会发展实际,毛泽东在《论十大关系》里明确提出了未来中国的发展方向,指出要全面促进区域经济均衡发展。具体地说,为了平衡工业发展布局,在鼓励沿海地区工业发展的同时,也要全面推动内地工业发展。要合理利用沿海地区现有的工业发展基础,即通过沿海地区带动内地工业的蓬勃发展,同时不能忽略沿海地区的工业进步。
1949年后的区域均衡发展时期即“一五”至“五五”5个五年计划时期。“一五”计划的主要内容以在苏联的帮助下大力推动工业建设为主,同时国家也鼓励手工业进步,鼓励各地建立农业生产合作社,以促进当地农业进步,促进了农业、手工业以及个体工商业的社会主义改造;“二五”计划,依旧集中力量发展工业建设,以重工业建设为中心,在中国现有集体所有制和全民所有制的基础上,主要发展工业、农业和手工业,并进一步相应发展运输业和商业;“三五”计划期间对全国三线布局进行了全面调整,将工业技术较为发达的东部沿海地区及中苏边境地区划为一线地区,一些经济发展比较落后的中部及西部地区划为三线地区,比如贵川陕甘、晋西、豫西和湘西等地,全国剩余的其他地区则被划入了二线地区。积极发展农业,首要解决人民吃穿用度问题,同时加强中国国防和其他基础工业发展,使国民经济建设有重点、按比例集中在三线地区,推动三线地区的经济发展,形成空间战略转移;20世纪70年代,随着对外关系的逐步改善,“四五”至“五五”计划时期,大三线的投资强度有所减缓,在保证内地战略后方建设的同时,加大沿海省份投资,新项目引进主要分布在东部和中部地区。此时中国区域发展战略布局开始侧重沿海地区,经济重心开始转移,区域经济开始逐步向非均衡转移。
1949年后的区域均衡发展策略在当时的国情下成就巨大,不但解决了工农业大力发展的需求,还进一步缩小了东西部地区的经济差距,缓解了在中华人民共和国成立初期全国区域经济极其不平衡的发展现状,为中西部地区未来发展奠定了稳定基础。然而,区域均衡发展时期注重各区域同步稳定发展,没有充分考虑到各地区的基础条件差异以及当地的发展优势,同时忽略了二者同区域之间的内在经济关系。平均主义的发展路线虽在表面上缩小了区域发展差异,但也使部沿海地区错失了发展良机。

2.2 20世纪70年代起的区域非均衡发展

20世纪70年代末,正值中国地缘政治军事形势相对减缓、周边国家经济格局升级转移及经济增长速度显著提高的国际环境背景,中国在国际市场竞争中的比较劣势日益凸显,产业结构调整日益迫切,区域经济发展战略亟需改变。党的第二代领导人创造性地提出了区域非均衡发展思想。随后,邓小平同志提出了“两个大局”思想,中国开始进一步实行改革开放政策,即加快东部地区的对外开放步伐,促进东部地区优先发展,并以此带动内地的经济发展。自此以后,中国开始实行区域非均衡发展战略。
区域非均衡发展时期主要包括“六五”计划和“七五”计划两个时期。“六五”计划期间,中国充分利用沿海地区的区位优势,促进沿海地区经济快速发展,积极发展国际贸易。在此期间,经济特区对中国东部地区的发展起到了积极作用,不仅表现了其在技术、管理、知识和对外政策等层面遥遥领先,也对中国区域非均衡发展战略的制定产生了深远影响。经济特区在实际上证明了区域非均衡战略的可行性,促使非均衡战略不断走向完善。1986年中国正式实施“七五”计划。其重点仍关注沿海地区的经济发展,希望能够对内地的经济发展起到引领作用,并首次根据地区间发展水平将中国统一划分为东部、中部和西部地区,同时提出要合理处理这3个经济带之间的发展关系。即东部地区要优先和重点发展,能源和原材料较为丰富的中部地区要发展其优势产业,东中地区的和谐稳定发展离不开西部的战略支持,要遵循优先东部、后中部、再西部地区的发展顺序,即由发展高水平向水平推进,1978—1995年间中国东部地区基础设施建设投资比例逐渐加大（表1）。
表1 1978—1995年中国东中西部地区基础设施建设投资比例

Tab. 1 Proportion of infrastructure investment in eastern, central and western China, 1978-1995

年份 东部地区 中部地区 西部地区 东中西部比例
1978 40.1 30.6 20.4 1.97:1.50:1
1980 44.5 29.5 20.3 2.19:1.45:1
1985 48.4 28.2 16.8 2.88:1.68:1
1990 50.9 23.2 16.8 3.03:1.38:1
1995 54.9 22.7 15.2 3.61:1.49:1

注：数据来源于《中国固定资产投资统计年鉴1950—1995》《新中国六十年统计资料汇编》。

区域非均衡发展战略取得了卓越的成就,通过将发展重心向东部地区转移,使中国经济及工业发展速度大大加快。具体表现在,东部地区经济快速发展,有效推动了社会主义市场经济体制的建立;中西部很多人员积极到东部务工,间接解决了部分地区的就业问题,有效提高了经济效率;东部地区建立了经济特区、开放城市等举措有效推动了经济发展,为中西部地区起到了引领和示范作用;大大缓解了中国产业结构失衡,使得各地经济灵活发展,全面推进市场主体多元化发展并建立了独具特色的市场体制。区域非均衡发展战略更侧重于效率优先。对处于经济发展初级阶段的发展中国家,实行非均衡发展战略更加合适,此战略实施下,中国经济逐步发展,整体形成了一个多层次、有重点、全方位的非均衡发展格局。然而,伴随着东部地区的繁荣发展,区域不均衡性逐渐体现,区域经济均衡发展的瓶颈突出。

2.3 20世纪90年代的区域协调发展起步阶段

20世纪90年代,中国区域发展呈现新的特点。中国各区域仍然强调效率原则,政策制定方面注重效率与公平双管齐下。“八五”计划开始了区域发展新时期,以“统筹规划、合理分工、优势互补、均衡发展、利益兼顾、共同富裕”为指导原则,中国对80年代优先东部地区经济发展进行战略调整,将中西部经济发展提上日程。开始注重中西部地区的经济发展,具体则先通过加大基础产业和基础设施建设入手。在西部地区着重实施“沿边开放”战略,积极与周边国家开展对外贸易与经济合作,充分利用其自身的区域优势,从而推动西部地区经济发展,进一步推动全国区域均衡发展。
区域非均衡发展一定程度上带动了中国经济发展,但其缺陷也逐渐出现,经济社会发展过程中效率与公平兼顾的目标取向逐渐形成。1999年中国开始实施西部大开发战略,积极推动中西部地区经济发展,西部地区经济发展速度明显加快,取得了较大进展,2000年中国西部地区国有控股工业固定资产现值与GDP比率高于东部和中部地区。西部地区全面开展基础设施建设并加快速度,经济及人民生活水平都有很大提高。在推动经济发展的同时,西部地区并没有忽略环境保护,国家加大生态恢复和环境保护力度,政府出台了相应政策支持并取得了较大成效,比如西部地区实施的退耕还林还草工程,对生态环境起到了较好的保护作用,取得显著成效的还有加大天然林保护及风沙源综合治理等工程。“九五”计划开始实行之后,中国各省区的交通要道和中心城市发挥了作用,积极引领地区间经济均衡稳定发展,形成了七大跨省市的经济区域。“十五”计划开始实施后,进一步强调要充分考虑东、中、西部地区各自的经济发展现状,东部地区继续加大对外开放促进经济快速发展,经济发展先进的地区要提前实现现代化,起好带头作用;中部地区则充分利用自身的区位优势和丰富的综合资源,推动经济快速发展;西部地区要从自身实际出发,统筹规划、科学发展,改善投资环境,积极吸引项目引进,参与西部开发建设[18]。
区域经济均衡发展战略的实施,有效提升了中国的综合国力,中国整体经济实力全面提升。西部大开发战略也取得了可喜可贺的成就,中国西部地区经济技术水平较大幅度提升的同时,并没有影响东部地区的经济发展,东部地区仍然处于较好的经济发展状态且保持积极的经济发展势头。

2.4 21世纪初的区域统筹发展

作为跨世纪的大工程,西部大开发战略取得了卓越成果,具体表现在经济发展速度大提升,生态环境也得到改善。但是,由于西部地区自然状况相对恶劣,本身经济水平较低,基础设施薄弱,投入到西部的资金转化率较低,中长期项目在短期内难以产生效益,这必然和国家资金的相对稀缺产生矛盾。与此同时,东北地区和中部地区在国家总体格局中的地位也有所下降,西部地区的发展策略需要调整。2003年第十六届三中全会召开,对中国未来发展方向有了明确提议,提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放“五个统筹”的经济发展战略方针[19]。在此基础上调整区域经济发展思路,党中央指出在科学发展观的指引下全面实现区域经济统筹发展,并提出未来中国还是要全面实施西部大开发战略,注重西部地区经济发展及基础设施建设,推动西部地区经济增长,同时积极推动东北老工业基地的全面振兴及有序发展,持续推进中部崛起,与此同时还要继续推动东部地区优先发展,全面推动区域统筹发展。同时要建立健全区域均衡互动机制,全面推动区域均衡发展[20]。区域统筹发展是区域均衡发展的进一步深化,不但包含了其基本内容,而且延续了其基本内涵。
“十一五”规划纲要对中国未来区域经济发展进行了宏观战略部署,明确指出未来将依旧鼓励东部地区率先发展经济,促进东部地区经济进一步发展,同时在自主创新方面取得较大提升,建立健全市场机制,在自身发展的同时带动中西部地区经济发展;西部地区要加快改革和对外开放的脚步,更加注重基础设施建设和自然环境保护,积极发展当地的优势产业,使当地发展能力及经济取能够有效提高;东北地区要注重发展现代农业,同时推动产业结构调整,东北地区有大量的国有企业,国有企业占据主要市场,要积极推进现有企业转型,并且充分利用当地的自然资源,发展优势产业,着力推动经济转型升级,全面提高东北地区经济水平,实现老工业基地振兴;中部地区要提高自身的经济水平,则要抓好粮食生产,着力打造粮食主产区,充分利用自身的能源和制造业优势,充分发展当地的优势产业,进一步加大当地的基础设施建设,加大市场开发力度,构建现代市场体系,从而发挥承东启西的作用,促进经济发展的同时,在充分利用好产业优势中崛起。自此,中国进入了四大区域统筹均衡发展时期。在区域统筹发展战略指导下,东部、东北、中部和西部各地区均衡发展格局逐步形成,中国经济社会平稳有序发展（表2）。
表2 2000—2010年中国区域经济发展情况

Tab. 2 China's regional economic development, 2000-2010

年份 全国人均GDP(元/人) 西部人均GDP(元/人)
最高 最低 最大差率(倍) 最高 最低 最大差率(倍)
2000 34547 2662 12.98 7470 2662 2.81
2005 51474 5052 10.19 16331 5052 3.23
2010 73297 13221 5.54 47174 13221 3.57
年份 中部人均GDP(元/人) 东北人均GDP(元/人)
最高 最低 最大差率(倍) 最高 最低 最大差率(倍)
2000 7188 4851 1.48 11226 8562 1.31
2005 12495 8675 1.44 18983 13348 1.42
2010 27615 20611 1.34 41782 26715 1.56

注：数据来源于《中国统计年鉴》（2000—2010年）。

2.5 “十八大”以来全面实施区域协调发展战略

“十八大”以来,党中央提出了中国未来以区域经济协同发展为核心的空间布局新战略。形成了以京津冀协同发展、“一带一路”和长江经济带建设为代表的区域经济协同发展思想战略。协同发展的重点区域除了国内东、中、西、东北地区之外,将沿线国家和地区纳入了协同发展范围。相较均衡发展战略强调缩小要素之间的差距,协同发展更要求各要素之间竞争和默契合作,实现共赢和互惠[21]。京津冀协同发展和长江经济带建设战略则着重改变国内区域经济发展现状,而“一带一路”倡议则注重整体发展,强调跳出中国发展中国,实现建立“命运共同体和利益共同体”的目标,既是空间发展战略,又是经济、政治、文化协同发展战略,能够有效促进世界各国和谐发展,推动发展中国家与发达国家经济平衡,促进二者携手并进共同发展经济[22]（表3）。
表3 2011—2016年中国区域经济发展情况

Tab. 3 China's regional economic development, 2011-2016

年份 全国人均GDP(元/人) 西部人均GDP(元/人)
最高 最低 最大差率(倍) 最高 最低 最大差率(倍)
2011 86496 16117 5.37 56666 16117 3.52
2013 101669 22982 4.42 67604 22982 2.94
2016 115617 27513 4.20 74203 27513 2.70
年份 中部人均GDP(元/人) 东北人均GDP(元/人)
最高 最低 最大差率(倍) 最高 最低 最大差率(倍)
2011 50349 32637 1.54 34223 25395 1.35
2013 61695 38602 1.60 42686 31795 1.34
2016 54066 40365 1.34 55196 35284 1.56

注：数据来源于《中国统计年鉴》（2011—2016年）。

2018年初,习近平总书记指出,要全面实施区域协调发展战略。要充分利用区域优势,发展各区域的特色产业,促进各区域协调联动的经济发展方式,建立各区域协调发展的绿色可持续发展体系。从而在全面实施区域协调发展战略的同时,形成区域发展新格局,全面推进现代化经济体系的空间布局。党中央所期望和建立的现代化区域发展体系,即能够统筹东中西、协调南北方,促进全国各区域协调联动的区域发展新格局,促进全国各区域经济快速发展。
以城市群、发展轴、经济区为主体的发展新格局,助推实现区域协调发展。合理推动城市群内部整合,积极建设城市群内部交通设施,推动其加快实现网络化,从而实现全国现代化发展,着力提高国家的整体竞争力。同时,中国应该注重建设城市群间主要的交通干线,实现交通网络化建设,并加快建设已经成型的经济带,合理安排发展轴,充分完善城市基础设施,全方位汇聚经济要素,建设引领全局的经济隆起带,发展经济的同时要注重轴带区域协调发展,充分发挥辐射带动作用。以城市群为中心,充分发挥其辐射带动作用,缩小各区域间发展差距,形成更多经济水平较高的经济区,形成各经济区间优势互补的经济发展态势。如泛东北经济区、泛渤海经济区、泛长三角经济区等。各个经济区可以优势互补、互相合作,通过依托经济水平较高的城市群,辐射带动周边区域,促进其经济发展,提高其经济增长速度,同时还能支撑城市群。通过城市群的经济带动作用,可以促进其与周边区域的积极合作,从而减少区域之间存在的合作障碍,促进各区域间的优势互补、强强合作。更进一步的,在此基础上能够促进国际区域合作,与周边国家建立较强的经济联系,推动边疆地区经济快速发展,从而进一步实现区域均衡发展的战略目标。
中国区域经济演进历程大致经历了五个阶段,即区域均衡发展阶段,区域非均衡发展阶段,区域协调发展起步阶段,区域统筹发展阶段和区域协调发展全面深化阶段,可以概括为“低水平均衡发展—非均衡发展—高水平均衡发展”[23]。从毛泽东时期的区域经济均衡发展思想到习近平时期的区域协同发展,中华人民共和国成立至今的五代领导集体相继提出不同的区域发展战略,尽管根据不同时期国内外经济社会形势不同导致区域发展战略侧重点不同,但最终的发展目标都归一为共同富裕。

3 新时代区域均衡发展的科学内涵与影响因素

党的“十九大”报告提出,中国特色社会主义新时代,中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。区域、城乡发展不平衡作为发展不平衡不充分的一种表现,不仅过去存在,未来一段时间也可能长期存在,并将导致诸多社会矛盾和问题。新时期下,以发展地理学的角度思考实现区域均衡发展,不断丰富中国区域均衡发展的理论与策略,对于实现中国高质量发展,达成全面小康和共同富裕目标具有重要意义。

3.1 区域均衡发展的发展地理学内涵

2017年12月中央经济工作会议上习近平总书记明确提出实施区域协调发展战略,实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大致相当。可以看出,新时代的新战略对区域均衡发展有了更加深刻的认知,在过去强调经济均衡发展的基础上,增加了对社会、文化、生态均衡的概念,以期最终能够使区域间的人民生活福祉达到相对均等、平衡的状态。
早期区域均衡发展的理论研究多见于经济学领域。新古典区域经济均衡发展理论认为,区域经济发展在市场机制作用下通过区域内部资本积累过程和区域间生产要素流动,最终会自动趋向均衡,但该理论忽略了经济要素空间流动的成本问题。从一定意义上讲,新古典的区域经济均衡发展理论实际上是一种没有考虑空间概念的理论。后续发展的非均衡发展理论从资源的稀缺性角度指出均衡发展的不可行性,衍生出了诸如增长极理论[24]、梯度转移理论[25]等强调应发展重点地区和重点部门以带动整个区域经济发展的理论,虽然区域非均衡发展理论加入了对空间因素的考量,但忽视了区域均衡发展可能带来的收益以及区域特征对区域发展的影响。随着全球化不断加剧与区域一体化的不断发展,以克鲁格曼为代表的西方经济学家转向地理空间视角讨论不同区域发展差异的原因从而诞生了新经济地理学[26]。新经济地理学将多重均衡作为基本思想将空间异质性融入到经济学中,研究经济活动的空间集聚和扩散,本质也是一种区域经济非平衡理论。显然,主流经济学的“空间转向”,提高了经济学理论的解释能力[27],然而,这种所谓的“空间”在经济学模型中的描述都过去概化,忽视了区域的尺度和特征,使其不能给出特定区域的政策启示[28]。
区域经济发展的公平与效率关系一直是经济地理学理论研究的重点。在区域经济发展效率方面探讨产业集聚、路径创新对区域经济发展的推动作用[29,30]。在公平方面利用空间政策对生产要素进行重新分配,以促进欠发达地区的发展[31,32]。经济地理学者不仅将空间作为解释经济发展的因素,而是以空间要素作为调控的工具之一促进地区经济生产与发展。随着经济地理在区域发展调控方面的研究深入,“空间治理”思想逐渐兴起并得到应用,其核心观点是“通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用,以及各地区间相对均衡的发展”[33]。目前,区域发展构想[34]、主体功能区划[35]、国土空间规划等中国地理学研究的重要议题都是“空间治理”思想的集中体现。正如Smith所说,不平衡地理发展是资本积累固有矛盾的系统性地理表达,推崇完全自由市场机制的“新自由主义”不可能使区域之间的经济发展趋于平衡[36]。中国特色社会主义不会任由资本积累与增值拉大区域之间的发展差异,政府权力干预资本生产要素的空间流动,从而促进社会发展的公平正义。从这个角度而言,通过不同的空间政策调整社会再生产过程中生产要素的空间流动以达到区域经济发展水平的均衡则构成了经济地理学在区域均衡发展的研究内涵。
发展地理学的视角下,区域均衡发展不仅仅指区域经济发展“结果”的空间均衡,更多的是探讨区域发展能力与机会的空间均衡。发展机会的空间均衡是区域均衡发展的基本要求也是社会公平正义的集中体现。对每一个地区而言,资源禀赋条件不同,发展路径不同,但都应享有平等的发展权力。国家政策导向和资源配置上,要为不同地区创造更加平等的发展机会,使得各地区的发展潜力都能充分地释放[37]。就发展能力而言,中国自然地理分异明显,区域资源分布不均,社会经济发展差异显著,由此形成了复杂多样的中国区域发展路径及特色。多种多样的区域发展路径决定了不同区域有不同的主要发展模式。而发展能力的均衡则体现在区域是否能够因地制宜、因时而异地发挥地区特色与优势,实现区域高质量发展,为区域人民谋得福祉。而发展结果的均衡是最高层次的要求,最终成效要体现在民生发展上。以地区特色为主体,多目标协同发展,在发展过程中满足人民群众日益增长的多样化、多层次、多方面需求。新发展理念以人为本的思想贯穿始终,区域均衡发展的结果应是不同区域之间人民福祉的均衡,这是“人民生活水平大体相当”的题中之义。总体而言,发展地理学中区域均衡发展的内涵是从地理学视角研究发展的时空格局特征,解析发展与社会、经济、政治等关键要素的联系,寻求发达国家/区域与不发达国家/区域之间及内部发展差异,为实现区域发展收敛和人民福祉提升提供决策支撑[16,17]。
中国区域发展与差异的现状是众多因素共同作用的结果。在众多因素中,地学因素是基础性的因素,而这里指的地学因素则是人地关系中的“地”要素以及“人”“地”相互作用所形成的空间结构基础[38]。新时代背景下,地理学这门经世致用的学科在区域均衡发展方面的研究与思考应更加主动,以其综合性、地域性、开放性和实践性的特点,在人地关系理论的指导下为中国区域均衡发展做出独特贡献。

3.2 区域均衡发展的质量内涵

发展质量是当前区域均衡发展的核心之一,从数量型发展到质量型发展是新时代新发展理念的本质要求。科学界定和诠释区域均衡发展中的质量内涵,是新发展理念指导下探寻区域发展质量提升的重要准则和依据[16]。区域发展要求在经济、社会、生态等方面统筹发展,因此区域均衡发展质量也由这几个方面共同来决定。将区域分为经济、社会、生态三个子系统,区域均衡发展发展质量可以表征为区域发展过程各子系统综合发展水平及其子系统间发展的协调性水平。
经济系统高质量发展是一个地区发展的目标,充满活力的国民经济发展体现了区域发展质量的内涵。现阶段中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,创新是实现经济高质量发展的第一动力。对创新的衡量应当包含两个层面：一是将创新本身作为一种结果来衡量其有效性,即创新的驱动能力;二是将创新当作一种投入要素,并衡量其对其他生产要素使用效率的影响,即创新的效率提升能力[39,40,41]。创新本身是一种经济活动而非最终目标,其主要目的是为了提升经济效率[42,43]。中国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。当前以要素驱动为主的增长方式已难以为继,必须向创新驱动转型[44,45]。
经济系统的发展活力被许多人用来衡量区域的发展水平,然而透支生态与社会的经济发展是不可取的。高质量发展的本质内涵,是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标的高效率、公平和绿色可持续的发展。社会系统的发展与保障是区域高质量发展的重要条件,提到社会系统首先要关注民生,民生直接反映了人民日益增长的美好生活需要。人民美好生活需要日益广泛,除了物质文化生活之外,在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,对健康、教育等更加关注[46]。发展必须是人民生活质量不断提高的发展,发展成果普惠共享。如果一味追求经济增速而忽视社会建设,导致收入差距严重拉大、社会阶层固化,那么经济增长必将不可持续。和谐的社会可以凝聚起发展的强大动力,激发出人民群众参与现代化建设的积极性和能动性,推动物质财富快速积累[47]。
生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物,是实现人与自然和谐发展的新要求。过去重发展轻保护的发展方式积累了大量的生态环境问题,直接制约经济的发展。现阶段中国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,生态环境保护任重道远。区域发展质量的整体跃升要以“生态优先、绿色发展”为基本准则。区域发展过程中,加强对生态文明子系统的关注体现了尊重自然和利用资源、发展经济和保护生态的价值导向[48,49]。“十九大”报告明确指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,这一论断将生态文明建设提到了前所未有的高度,也意味着生态文明建设将贯穿经济高质量发展的全过程。中国未来区域发展应优化区域主体功能定位和产业布局,解决以资源为支撑的发展与加强生态环境保护之间的矛盾,促进资源环境与经济发展高度协调发展。
区域发展要求在经济、社会、生态等方面统筹发展,因此区域发展质量也由这几个方面共同来决定。区域发展质量可以表征为区域发展过程各子系统综合发展水平及其子系统间发展的协调性水平。总而言之,新时代的区域均衡发展已经超越了仅以经济发展均衡的理念,而是要以区域发展特色为主体,生态、社会、经济等多目标协同发展,最终达到区域间人民生活水平大致相当的目的。

3.3 区域均衡发展的影响因素

区域发展是一个复杂的、多维度的过程[16-17, 50-51]。目前,已有研究大多从产业和空间维度来分析不平衡现象,并从产业和空间两个维度分析发展不平衡的原因。在产业划分上,一般进行三次产业划分。1940年英国经济学家Colin Clack对三次产业的演变做了进一步阐述,根据配第·克拉克法则,产业结构演变大致可分为4个阶段：第一阶段,农业化阶段,第一产业占比最高,第二、三产业占比低,第二产业呈现上升趋势;第二阶段,前工业化阶段,第一产业占比开始下降,第二产业由缓慢到迅速上升,第三产业占比缓慢上升;第三阶段,后工业化阶段,第一产业占比缓慢下降,第二产业占比达到最大比重后逐步下降,第三产业迅速上升;第四阶段,信息化阶段,第一产业基本维持低水平稳定,第二产业缓慢下降,第三产业占主导优势[52]。Krugman[53]认为空间异质性（历史文化、要素禀赋、政策环境等差异）既是区域分工的基本要素,又是产业集聚的原因。产业集聚的出现导致经济活动空间的不对称,反过来,空间不对称又进一步促进产业集聚,最终形成经济相对发达的“中心区域”和相对落后的“外围区域”。区域发展是一个由产业技术关联决定的依赖过程,而路径依赖取决于自然资源、地方资产和基础设施的沉没成本、地方外部经济、区域技术锁定、集聚经济等因素[54],同时由于经济发展条件和资源结构的变化形成的路径创新,在路径依赖与路径创新的共同作用下实现区域发展的螺旋上升与递进创新[55]。在区域发展的空间划分上,通常将中国划分为三大区域（东部、中部、西部）或者四大区域（东部、中部、西部、东北地区）,但是已有研究表明现有的四大经济区域内仍存有较大差异,因此将中国社会经济进一步细分为东北地区、北部沿海地区、东部沿海地区、南部沿海地区、长江中游地区、黄河中游地区、西南地区、西北地区等八大区域,在各个历史时期,均衡发展、梯度发展、均衡发展等区域发展战略的驱动下,各个区域在不同时期的发展水平和发展速度存在较大差异,从而形成不同的发展过程。
经济地理学家认为自然地理环境要素、区位和交通要素、人力资本和研发水平要素是决定区域发展的三大主要要素,其中自然地理环境结构是区域发展分异的基本原因[56],自然条件、区位因素、资源禀赋、生态环境和基础设施等地学因素对区域发展的影响是相对稳定和长久的[57]。随着社会经济发展方式的转变,以及扶贫攻坚、区域协调发展、城乡融合发展等战略的深入实施,影响中国区域发展水平的因素在形态和内容上都有进一步扩展,除传统地学因素外,科技发展、要素流通、政策管制、制度安排以及自然灾害等不确定性因素对区域发展水平的影响也逐渐显现。
传统发展理念中,GDP的增长常被作为衡量区域发展的重要标志,但其单纯以经济总量增长替代区域发展的弊端和局限性逐渐显现,如以牺牲生态环境和过度消耗自然资源为代价的经济增长。发展的真正目的在于改善人类的生存环境和生活质量,但是不合理的发展又会使经济发展和环境受到损害。因此,应在尊重与保护自然的前提下,实现经济增长与资源环境承载力的匹配,达到人地均衡发展的目的。在经历了无序发展、黑色发展、循环发展、可持续发展等发展阶段的演变过程后,可持续发展已成为当前中国生态文明建设的重要内核,并在社会发展计划与区域政策制定中扮演着重要作用。区域作为多尺度、多类型的空间系统,是可持续发展实施的具体载体,在实施可持续发展战略中占据重要地位,影响不同尺度、不同类型的区域可持续发展的因素并不完全一致,主要包括经济发展、社会发展、资源环境和可持续发展能力等[58]。

4 中国区域均衡发展的路径

区域、城乡发展不平衡作为发展不平衡不充分的一种表现,不仅过去存在,未来一段时间也可能长期存在[16,17]。发展目标决定了发展路径的选择,进而影响了发展过程中要素矛盾处理的基本原则。以可持续发展理论为指引,关注不同地区资源禀赋差异,解决经济、人、自然三者间的矛盾,促进区域发展的空间均衡与生态经济协调的绿色发展是发展地理学的目标。根据国家区域均衡发展历程,结合中国落实可持续发展议程目标的举措,区域均衡发展的路径主要为人与自然和谐共生发展、国土空间规划、农业农村现代化转型发展。

4.1 人与自然和谐共生发展

进入中国特色社会主义发展的新时代,中国社会主要矛盾发生了根本的转化,人民日益增长的美好生活追求在优美环境方面和优质生态产品的需求与供给之间还存在着矛盾,这也是党中央关于生态文明建设处于“三期叠加”的重大战略判断。随着“一带一路”倡议、京津冀协同发展以及长江经济带发展三大战略的提出,区域生态—经济—社会协同可持续发展已经成为中国区域发展战略的新趋势。
2015年中央城市工作会议要求“统筹生产、生活、生态三大布局,提高城市发展的宜居性”。以生态环境为基础的生产生活方式的转变是新时期对于区域均衡发展的新要求。具体来看,转型区域经济,优化产业结构是前提。进入高质量发展阶段,原有的区域经济发展方式已无法继续满足如今的发展需求,粗放型的发展模式亟需调整。要加大力度改善产业结构偏重、能源结构偏化石能源、产业布局人为主导因素较多的现状;加快区域经济绿色转型,以技术创新带动生产力发展,加强新能源推广与政策建设,减少对高污染传统能源的依赖,努力走出一条低能耗低污染的绿色生产道路,促进人与自然和谐共生发展。
2016年为了推动和促进全球经济、生态和社会均衡健康可持续发展,可持续发展全球行动目标网络积极地联合了美国贝塔斯曼基金会并共同制定了一套《SDGs指数和指示板》,分别为17项全球可持续发展行动目标（SDGs）指数中的每项具体目标分别建立一套相应的具体分析方法和指标,目的是帮助全球各个国家找到实现SDGs过程中所面临的问题和挑战。这套标准体系中,用绿、黄、红3种颜色进行编码,通过颜色区别来呈现目标的实现程度,绿色表示目标已经实现,黄色表示目标开始执行但还有待提升,红褐色表示目标的实现面临严峻挑战[59]。通过评估结果发现（表4）,中国在经济社会公平、农业水资源污染、环境生态保护等方面均一直面临着重大挑战。2016年李克强总理在北京宣布正式发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》,《方案》总结了近年来中国已有和取得的可持续发展主要成就和宝贵经验、评估了中国当前进一步实现持续发展SDGs所面临的机遇和挑战,并为我们指出了指导思想、应对的策略和具体的政策落实措施和方案。未来,在进一步实现SDG的过程中,我们应通过完善工作机制、重视生态文明建设、加强生态—经济—社会协同发展以及提高公众责任意识等方面推进可持续发展进程。
表4 2018年中国SDGs指数评估结果

Tab. 4 Evaluation of SDGs index of China in 2018

目标 SDG1 SDG2 SDG3 SDG4 SDG5 SDG6 SDG7 SDG8 SDG9
得分 99.7 71.5 80 73.8 75.6 89.9 69.1 83.1 58.7
排名 43 19 61 96 38 34 98 26 31
目标 SDG10 SDG11 SDG12 SDG13 SDG14 SDG15 SDG16 SDG17
得分 59.6 69.2 73.2 69.3 33.5 58.6 72.5 53.6
排名 64 95 80 139 106 90 37 112

注：资料来源于《可持续发展目标指数和指示板全球报告》,2018年。

4.2 国土空间规划

作为区域均衡发展的一条重要调控手段,中国的空间规划体系历经演变,其每个阶段的发展也体现了中国区域发展的阶段性需求。空间规划是政府对区域均衡发展与高质量发展调控的依据。空间规划在考虑区域自然要素与人文因素差异的基础上,考虑空间区域功能均衡性,实现生产、生活与生态空间的统筹发展。空间规划的发展变化特征与驱动因素也是发展地理学研究区域收敛分析的现实体现。空间规划是在充分考虑中国国民经济和同时兼顾社会发展方向与目标要求的基础上,依照相应章程建立的包含国土空间合理布局和国家总体开发利用方向的一些战略、规划或者政策,其中较为明显的特点是有合理确切的空间范围,通常空间规划所包含的内容包括国家资源综合利用、生产力合理布局、国土整体治理、环境全面保护等[60]。空间规划体系的构建,是国家推进生态文明建设的客观要求,不仅要充分考虑政府间自身利益与权力的相应制约与均衡,还要有效干预中国市场经济和充分兼顾社会发展。
为促进中国区域均衡发展,中国国土空间规划应以优化国土开发保护格局为目标,重点关注城市群与周围区域的协同发展,着重促进生产要素流向相对欠发达地区、大力保护重要生态安全保障区。在城市群发展方面依托政策和空间治理的手段努力提升城市包容性,增强城市群对外来人口的吸纳能力,促使经济和人口的同步聚集,实现人口与经济的空间均衡,逐步实现各省区在全国人口和经济总量中所占比重基本相等[61]。在欠发达地区加大基础设施建设力度,打通生产要素流通中的各项壁垒达到区域间发展机会的相对均衡,以自然承载力、地理环境特征、地域功能适宜性等为依据创新区域发展路径,以地区优势特色为主体提升区域发展能力实现区域发展数量增长与质量增长的空间均衡。同时,以“三线划定”支撑制定空间规划体系,合理维护其主体功能定位。结合中国现有生态文明、产业发展、镇村布局、全国各区域的基础设施建设等因素,合理划定“三生控制线”,实现保护全国生态安全、生产安全和生活安全的科学目标,通过“三线”支撑制定中国各类空间规划并以此作为划定不同的空间管控措施的界线。

4.3 农业现代化转型发展

农业农村问题是关系国计民生的根本性问题,也是发展地理学研究的焦点与难题,全面推进农业农村的现代化建设是新时代建设社会主义现代化国家的重大任务,是区域均衡发展的重要举措。2017年习近平总书记在“十九大”报告中提出乡村振兴战略,强调要始终把解决农业农村问题作为全党工作的重中之重。
从20世纪80年代开始,国内学者参照中国农业发展现状及世界科技发展趋势,融合了传统农业的优势与现代科学技术,逐步提出了生态农业这一新的概念与科学实践方式。近年来将生态农业融合进乡村发展中已成为一种向好的趋势。在推动中国实现农业生态转型,需要多方面有利措施。例如加强不同类型的生态农业试点建设,推动科学家继续进行高水平的科学研究,提升创新能力,加大农业生态环境的相关研究,加大环境保护措施,进行全方面的农业生产方式对比,储备科学技术成果;对现有成果进行实地应用试验,实践技术成果并进行相应的适应性改进;深入基层农户,发现和总结群众实践经验,利用各类宣传媒介,广泛宣传并开展农业生态转型知识推广和配型,积极培育农民群众的生态意识,并免费教授生态知识;各地区应合理制定操作性强、体系完善的相关制度,划定合理的农业生态环境法治红线等[62]。
农业农村的现代化建设除了加大技术创新,发展生态农业外,推进农村改革也十分重要。习近平总书记指出改革是乡村振兴的重要法宝。新时代推进农业农村现代化,要破除限制农业农村发展的各种障碍,唤醒农村“沉睡的资源”,激发农村发展活力。首先,中国疆域辽阔,要素类型多样,区域间地理差异巨大,乡村间存在明显的差异性与多样性,现代化的乡村建设要紧紧把握乡村的地域分异特征,制定符合当地发展的政策措施;其次,农村现代化建设不能仅仅局限于农村之中,必须走城乡融合发展之路,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系;发展的最终目的是要增进人民的福祉,要巩固和完善农村的基础设施建设,保障好农民的切实权益,让农民切实感受到稳定的政策与发展环境。

5 结论与讨论

发展是永恒的概念,随着人类认识的不断进展,发展的理念也不断完善。1949年以来,中国区域间发展状态呈现出非均衡发展与均衡发展演替的状态,每次演进使得社会的发展质量迈进新的台阶,逐渐走向高质量发展与区域均衡发展的状态。新中国成立初期,制定了以“均衡布局论”及“生产关系决定论”为核心的区域经济均衡发展理论。“一五”至“五五”时期,大三线全面发展,中国工业、农业、手工业迅速起步,解决了工农业大力发展的需求。然而,注重各区域同步稳定发展,没有充分考虑到各地区的基础条件差异以及当地的发展优势。平均主义的发展路线虽在表面上缩小了区域发展差异,但也使部沿海地区错失了发展良机。“六五”“七五”期间,针对初期不足,实行了区域非均衡发展政策,以经济发展效率为核心,将资源向经济发展相对优势的东部区域聚集,在整体形成了一个多层次、有重点、全方位的非均衡发展格局的同时,产业集聚相对滞后,导致区域间经济发展水平的差距持续扩大。90年代以来,区域仍然强调效率原则,政策制定方面注重效率与公平双管齐下,“五个统筹”的经济发展战略方针以及京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放六个重大国家战略的实施将区域均衡发展再次提升到新高度。
进入中国特色社会主义新时代,中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。新时期,区域均衡发展的最终成效要体现在民生发展上。除了经济的均衡发展,社会、文化、生态的均衡发展也成为了当前不可忽视的方面。以地区特色为主体,多目标协同发展,在发展过程中满足人民群众日益增长的多样化、多层次、多方面需求,是区域均衡发展需要解决和落实的具体问题。此外,在多目标的基础上,数量型发展到质量型发展是新时代新发展理念的本质要求。以创新为第一动力,推动生产要素、经济结构的进一步创新,提升经济发展质量;加强社会系统建设,保障人民生活质量,提升人民进行现代化建设的积极性与主动性;注重生态文明协调发展,优化区域功能与产业布局,促进人地和谐发展。
展望“十四五”和2035年发展目标,以“区域协调发展战略”为依托,国家宏观规划为引领,落实国土空间规划与农业农村发展现代化,推进经济社会转型发展与生态文明建设,助推区域间发展均衡。推动农业生态转型,鼓励农业生态试点建设,以点带面,以试点高质量创新带动农业生产方式全方位改善;加快区域生态—经济—社会协同可持续发展。推动东部沿海等发达地区改革创新、新旧动能转换和区域一体化发展,鼓励国家级新区、自由贸易试验区、国家级开发区等各类平台大胆创新,引导资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区积极探索特色转型发展之路,推动形成绿色发展方式和生活方式;着力解决产业结构调整、能源布局调整、运输结构优化等问题,坚定不移地走生态文明发展道路。

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