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2019 , Vol. 74 >Issue 10: 2136 - 2146

DOI: https://doi.org/10.11821/dlxb201910013

行政区划与人口地理

中国行政区划调整的尺度政治

  • 王丰龙 1, 2 ,
  • 刘云刚 , 3
展开
  • 1. 华东师范大学中国现代城市研究中心,上海 200062
  • 2. 华东师范大学城市发展研究院,上海 200062
  • 3. 华南师范大学地理科学学院,广州 510631
刘云刚(1973-), 男, 内蒙古呼和浩特人, 博士, 教授, 研究方向为城市地理学、政治地理学、生活空间论。E-mail:

王丰龙(1988-), 男, 内蒙古赤峰人, 博士, 副教授, 中国地理学会会员(S110011312M), 研究方向为政治地理学、幸福地理学和地理学思想。E-mail: flwang@iud.ecnu.edu.cn

收稿日期: 2018-05-15

  要求修回日期: 2019-07-27

  网络出版日期: 2019-10-29

基金资助

国家自然科学基金项目(No.41601144)

国家自然科学基金项目(No.41271165)

国家自然科学基金项目(No.41571130)

国家社科基金重大项目(No.15ZDA032)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

"Politics of scale" in Chinese administrative division adjustment

  • WANG Fenglong 1, 2 ,
  • LIU Yungang , 3
Expand
  • 1. The Center for Modern Chinese City Studies, East China Normal University, Shanghai 200062, China
  • 2. Institute of Urban Development, East China Normal University, Shanghai 200062, China
  • 3. School of Geography, South China Normal University, Guangzhou 510631, China

Received date: 2018-05-15

  Request revised date: 2019-07-27

  Online published: 2019-10-29

Supported by

National Nastrual Science Foundation of China(No.41601144)

National Nastrual Science Foundation of China(No.41271165)

National Nastrual Science Foundation of China(No.41571130)

Key Program of National Social Science Foundation of China(No.15ZDA032)

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Copyright reserved © 2019
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摘要

行政区划调整是人文地理学研究中的重要议题,但目前相关理论研究仍显不足。本文借助“尺度政治”理论,尝试对行政区划调整的诸多类型进行理论化梳理。具体而言,行政区划调整主要涉及行政等级变更、领域幅员调整、区划类型更替3种类型;从尺度政治视角出发,行政区划调整可以理解为行政区划的尺度生产和权力的尺度修复两大过程,其中涉及各种形式的尺度上推、尺度下推和尺度更替。基于这些尺度特征,本文探讨了行政区划调整的尺度重构和尺度政治的综合性、动态性和辩证性。本研究对于深化行政区划及尺度政治的理论研究具有积极的推动作用。

关键词： 行政区划; 调整; 尺度政治; 尺度重构; 尺度生产; 尺度修复

本文引用格式

王丰龙 , 刘云刚 . 中国行政区划调整的尺度政治[J]. 地理学报, 2019 , 74(10) : 2136 -2146 . DOI: 10.11821/dlxb201910013

Abstract

Administrative adjustment is a hot topic in many sub-disciplines of Chinese human geography, such as administrative regional geography, historical geography and economic geography. However, with most of the research focusing on the summarization of types, processes, impacts and practices based on inductive methods and case studies, few have proposed a general theoretical framework to explain the co-evolution of administrative adjustment and power relations. This paper tries to narrow this gap by developing a heuristic theoretical model of administrative adjustment based on the perspective of "politics of scale" and proposing a typology of rescaling and the dialectics of politics of scale in administrative adjustment. Specifically, we argue that there are mainly three types of "rescaling" in administrative adjustment, i.e. the change of order in administrative hierarchy, the transformation of territorial border or size, and the emergence of new institutional arrangement based on various administrative divisions. The "politics of scale" in administrative adjustment mainly includes two supplementary processes, i.e. the political production of scale (administrative division) and the scalar fix of administrative power relations. In both processes, the strategies of up-scaling, down-scaling and rescaling are adopted by various agencies at different levels of administrative regions. We also point out that the rescaling and politics of scale in administrative adjustment are synthetical, dynamic and dialectical. First, a specific process of administrative adjustment is associated with transformations in different forms of scale. For example, establishing a municipal city usually includes both scaling-up process in terms of county becoming city and scaling-down process since the new city only incorporates part of the original region. Second, administrative division is dynamic both as the outcome of power struggling and as the foundation of future power relations. Some forms of administrative adjustment recurred in the history. Third, similar to the uncertainty principle in physics, there is a contradiction between the size of administrative region and the degree of control of that region. As a result, the political agents tend to adopt scalar strategies to run contrary to their relative position within the scalar hierarchy, i.e. the powerful agents at higher level of administration tend to adopt down-scaling strategies and the powerful agents at lower level of administration tend to adopt up-scaling strategies; however, the tendency of scalar strategies would be to the opposite for the weak agents. This paper may not only advance the research on administrative division, but also enrich the theories of "politics of scale" which are mainly proposed based on Western practices and cases.

Key words： administrative division; adjustment; politics of scale; rescaling; production of scale; scalar fix

1 引言

行政区划是国家行政机关实行分级管理而对国土空间的划分[1,2],对于国家长治久安、区域经济和地方发展有重要影响[3]。行政区划“兼具管理与空间的双重属性”[4,5],包括层级、幅员、边界、形状和区位等要素[6]。相应地,行政区划调整不仅包括界线的变更和机关驻地迁移等地理特征的变化,还包括等级、建制、隶属关系等非地理特征的变动[1, 7]。
行政区划的设置和调整是地理学长期关注的课题[1, 8],政区地理[9]、经济地理[2]、城市地理[10]、历史地理[11]等领域都有相关的研究积累。既有研究主要集中在4个方面：
① 关于行政区划调整的类型划分。如陈钊认为,行政区划调整包括行政区范围、级别和层次的变动[12];魏衡等认为1978年改革开放以来中国行政区划调整主要包括撤县设市、地市合并、撤县（市）设区、市辖区调整与乡镇撤并等类型[13];朱建华等将行政区划调整分为建制变更、边界变更、机关驻地迁移、隶属关系变更、行政等级变更和更名6大类[1];周伟林等以长三角为例,将行政区划调整划分为市管县、撤县设市、市辖区调整和行政级别升格4类[14];范今朝等基于浙江省永康市的案例,提出行政区划“逆向调整”的现象[15]。
② 关于行政区划调整的历史演变过程和规律的研究。如一些历史地理学者基于对古代行政区划沿革的史料考证,总结出了古代行政区划调整中行政层级趋于降低、省级区划幅员趋于缩小和区划边界遵循山川形便和犬牙交错等规律[11]。也有学者对1949年中华人民共和国成立以来的行政区划调整规律做了归纳,如李金龙等将中华人民共和国成立60年来行政区划调整的过程划分为体系初创、地方政区体制、“市管县”体制和省直管县体制4个阶段,指出行政区划层级的设置具有相对稳定性和扁平化趋势等规律[16];朱建华等认为1978年改革开放以来中国行政区划经历了4个阶段,主要受城镇化、人口增长、交通条件和政府政策等因素影响[1];罗震东等认为,1997-2014年都市区层面的行政区划调整以2007年为界可以分为撤县（市）设区和区界重组两个阶段,其原因在于中央加大了对地方政府设区的审批限制和地方政府从都市区空间扩展需要转为其他主动性战略需求[17]。
③ 关于行政区划调整的理论研究。其中,经济学者主要从财政分权和政治激励等角度出发,探讨行政区划调整和不同层级政府官员谋求经济发展、财政资源或晋升机会最大化的相关关系[14, 18];地理学者则多从尺度重构（rescaling）的角度对行政区划调整进行解读。如Ma将尺度概念引入行政区划研究[19];Shen[20]、Wu[21]、罗小龙等[10]运用尺度重构理论分析行政区划调整中的利益冲突和权力博弈;陈秀山等分析了行政区划调整中的“尺度跃升”和“尺度扩展”等现象[22]。
④ 关于行政区划调整的实践策略及其影响的政策性研究。如陈田等介绍了美国县制的变迁并讨论了其对中国县制改革的启示[23];汪宇明讨论了省直管县市的优势和推进方式[24];范今朝等提出了浙江省行政区划改革的思路[25];罗小龙等考察了行政区碎化的类型、冲突和解决策略[26];杨春分析了大珠江三角洲地区多层级管治的格局及面临的问题[27];李贵才等考察了行政区划调整中不同层级政府之间的博弈策略[28]。关于行政区划影响研究的文献,已有研究进行过系统梳理[29],这里不再赘述。
总的来说,目前地理学者对行政区划调整已进行了长期大量的研究。但是,这些对行政区划类型和规律的总结多基于经验性归纳,理论性分析相对不足。尽管一些学者已经注意到中国行政区划与政治地理学中的领域和尺度等概念的关系,但既有研究对这些概念的本土化不够[30],且多是案例分析,就事论事的政策性探讨居多,理论层面的系统分析较少。因此,有必要对行政区划背后的逻辑进行更为系统深入的分析和归纳,这也是本文的研究目的。

2 理论框架

2.1 尺度与尺度政治

尺度是地理学的核心概念。以往研究对尺度概念存在现实尺度、分析尺度和实践尺度等不同理解[31],并存在尺度的水平性和等级性、真实性与建构性等的争论。王丰龙等从“二次抽象”的角度尝试对尺度概念进行了重新界定[32],认为尺度可以理解为对地理要素维度（地方、网络、领土）的二次抽象,即尺度总是用于描述两个对象在某种维度（或属性）上的结构或关系。如领土主要涉及覆盖面积、组合形式和权力层级等属性;相应地,尺度包含领土间的大小关系、嵌套结构和层级高低等尺度结构/关系等。
尺度政治指基于尺度重构（rescaling）的政治博弈和权力争夺[33]。尺度政治具体可分解为3个过程,即权力的尺度化、尺度重构、权力关系转变。其中,权力的尺度化主要涉及3类尺度——物质空间的大小（size）、组织空间的层级（hierarchy）和表达空间的范围（scope）;尺度重构主要涉及3种形式——尺度下推、尺度上推和尺度重组,分别指在现有尺度框架下增大（升高）所处尺度、缩小（降低）所处尺度及重新划定尺度;权力关系转变包括政治主体采取特定策略“自下而上”地改变权力过程和“自上而下”地通盘改变权力结构2种形式。这些不同形式的尺度重构及伴随的权力关系变化构成了尺度政治的2个3×3矩阵,并且通过“尺度化→尺度重构→权力关系转变→新尺度形成”的循环往复过程形成多种尺度政治形式。这一理论模型能够很好地整合之前研究提出的尺度政治分析框架[31, 34-35],也具有很好的扩展性和解释力。

2.2 尺度政治视角下的行政区划调整

尺度是理解行政区划的天然视角。行政区划调整的尺度政治主要涉及行政区划调整如何受各种权力结构和关系的影响以及如何反过来重塑权力结构和关系。基于前述对尺度及尺度政治的理解,本文提出了关于行政区划调整与权力关系重构之间辩证关系和相互作用过程的3阶段模型（图1）。
图1 基于尺度政治的行政区划调整理论模型

Fig. 1 Theoretical framework of administrative adjustment from a perspective of "politics of scale"

（1）与尺度政治模型中尺度的3种形式相对应,行政区划主要有3种尺度形式——区域范围或管理幅员（大小）、行政权限或管理层级（等级）、行政区划类型或表征空间（性质）。其中,前2种行政区划的尺度形式更接近传统研究中的“政区”,第3种形式偏重行政区划的制度安排和权力关系,更接近目前西方对领域（territory）的理解——除了传统的“有界空间”涵义外还包括非地理的质量（quality）[36]。
（2）行政区划调整可以理解为尺度重构。与3种尺度重构形式相对应,行政区划调整主要包括现有行政区划中的尺度上推、尺度下推以及行政区划的重新建构（尺度更替）。与前述行政区划的3种尺度形式相对应,行政区划调整不仅包括行政边界和层级变动,也包括新行政区划类型的产生以及附着于行政区划上的权力内涵的重新界定。将行政区划调整看作不同形式的尺度重构与现有从制度和空间两方面理解国家内部治理过程的研究[19, 37]一脉相承,也能与目前被广泛采用的再领土化等理论视角整合统一起来。
（3）行政区划调整必然是一种政治过程,且涉及各种尺度政治。根据尺度政治模型,行政区划调整与权力关系重构互为因果、动态演化。一方面,行政区划调整必然受既有权力格局和不同政治主体间博弈的影响;另一方面,行政区划调整必然会改变现有的权力结构和政治经济格局。前一过程可以理解为权力关系推动的新尺度生产,其中行政区划调整是各种政治活动的目的,权力关系是行政区划调整的动因,类似于目前从尺度重构视角对区域管治和国家空间生产的分析[26, 38];后一过程则可以理解为行政区划调整对权力关系的尺度修复（scalar fix）过程,其中行政区划调整是达成政治目的的手段,权力关系是行政区划调整的结果,类似于三鹿奶粉事件中不同主体通过对尺度的策略性运用实现各自目的的过程[39]。这两个方向的过程互为表里、难以区分。

3 实证分析

本文主要基于一些具体实践案例对上述归纳的行政区划调整类型进行说明,对行政区划调整与权力关系重构的辩证关系加以详述。

3.1 尺度化：不同类型行政区划的设定

如前所述,行政区划主要包括管理幅员、行政层级和区划类型3种尺度形式。管理幅员指行政区面积和边界,主要是一种水平的尺度。行政层级指行政的级别、管理的权限和重要性的等第,主要是一种垂直的尺度。一般情况下行政区划都有明确的层级关系,且高层级对低层级往往拥有管辖权限。根据《宪法》,目前中国的行政区划主要分为省—县/市—乡/镇三级;根据党中央1982年《关于改革地区体制,实行市管县的通知》主要分为省—市—县—乡/镇四级。中国古代的行政层级形式更为多样,包括“郡—县”“省—路—府—州—县”等多种形式。值得注意的是,有些行政区划虽然同属一级,但明显存在重要性或等第的差异——如副省级城市和县级市就分别比普通地级市和普通县的等第更高;陈田等提出定量刻画行政区划影响力和发展潜力的“位势”概念[40]也可以看作是对行政区划等第的衡量。区划类型主要指行政区划对应的权力关系和制度安排,如特区/自治区的设立、同属县级的“县”和“区”的区别、“市管县”后从“三级制”到“四级制”的转变等。需要指出的是,这3种行政区划的尺度形式彼此并不独立,某一尺度形式的变化往往会伴随或带动其他尺度形式的变化。

3.2 尺度重构：行政区划调整与空间的生产

根据前述理论框架,行政区划调整主要涉及管理幅员变更、行政等级调整和区划类型创设3类尺度方式;而根据尺度重构的框架,行政区划调整又涉及尺度上推、尺度下推和尺度更替3个方向。二者相结合,会形成一个行政区划调整的3×3矩阵（表1）。其中,管理幅员变更一般涉及某级行政区的辖区范围大小变更和相邻行政区边界变动两方面内容。根据辖区范围大小的变化,可以区分行政区划调整中尺度上推和尺度下推2种形式。如上海合并静安区和闸北区就可以看作一种大城市中心城区的尺度上推;相反,巢湖被拆分后划归合肥、芜湖、马鞍山管辖以及广州从番禺切分设立南沙区可以看作对巢湖或番禺的尺度下推。政区边界的重新划分往往没有明确的变大或变小趋向,如改朝换代后对前朝的政区边界进行系统性重新划分和古代对地方边界的划分原则从“山川形便”为主转为强调“犬牙相入”,应该看作一种尺度更替（用新的尺度形式替代之前的尺度形式）。
表1 基于尺度重构视角的行政区划调整类型划分

Tab. 1 Typology of administrative adjustment from the perspective of rescaling

管理幅员变更 行政等级调整 区划类型创设
尺度上推 城区合并;
将郊区村镇并入城区		 县级市/县升格为地级市;
普通地级市升格为直辖市		 设立军镇、特区或自治区;
行政公署/开发区管委会变为正式行政区
尺度下推 行政区拆分;
切块设市		 撤市设区
直辖市改为省辖市		 将行省拆分为都、布、按三司;
从省会城市变为普通城市
尺度更替 改朝换代后的边界重划;
从山川形便到犬牙交错		 从市管县到省管县;
设立道、路、行省等		 从三级制到四级制;
撤县设区、县改县级市
行政等级调整主要涉及行政区管辖权力层级的变动和行政区重要程度的改变两种情况。行政等级调整较行政区划的幅员调整或类型变更的方向性更为突出,一般都可以区分出尺度上推和尺度下推。如县级市升格为地级市或普通地级市升格为直辖市主要是一种尺度上推过程;相反,2011年撤销巢湖的地级市建制,1998年撤销地级东川市设立昆明市东川区和1952年南京由直辖市改为江苏省辖市可以被看作尺度下推的过程。当然,有些行政区划调整虽然涉及等级变化,但是方向性不明显,无论将其看作尺度上推还是尺度下推都不恰当。如当代一些县由周边的市领导变为所在省领导后,虽然财政收入支配权和社会管理权等有所提升,但是这些县的行政层级并未发生正式变化;再如,唐朝设立的“道”、宋朝设立的“路”、元朝设立的行省等都涉及管辖权力层级的变化[41]（如从二级制变为三级制）,但旧有行政层级之间的相对等级关系并未发生变化。
区划类型创设包括行政区划系统性变化（如从三级制到四级制）和具体行政区划类型的变更（如从开发区变为城区）两种情况。不过,由于不同行政区划类型之间的尺度层级不易比较,因此行政区划类型创设涉及的尺度调整方向往往比较模糊,一般都应属于尺度更替。不过,如果把新旧行政区划对应管理权限的增减作为标准,也可以将其界定为尺度上推或尺度下推。如古代的军镇（如唐朝的方镇）和民族地区建制（如唐朝的都护府和羁縻府州）或当代的特区和自治区设立后当地都拥有了较同级行政区划更多的管辖权限,因此可以看作尺度上推的过程。相反,明朝将行省划分为都布按三司伴随着同级行政部门管辖权限的减少,因此可以看作尺度下推过程;类似地,保定和安庆等不再作为省会后其重要性和权力层级有所减低,故可以看作尺度下推的过程。当然,有些行政区划调整伴随着某些方面权限的增加和另一些方面权限的减少,因此应该更多理解为尺度更替。如撤县设区后,虽然被撤并地区的经济发展和社会服务水平一般有所提升,但是财政收支和土地开发等权限往往减少,因此是一种典型的尺度更替。

3.3 权力化：行政区划调整对权力的尺度修复

如前所述,尺度政治中的权力化包括两个辩证统一的因果关系：一是权力关系重构尺度（尺度的生产）,其中区划调整是目的,而权力关系是动因;二是尺度变化反过来改变权力关系（尺度修复）,其中区划调整作为手段,权力关系作为结果。为此,这里对行政区划和权力关系的双向关系分开讨论（表2）。
表2 行政区划调整中的尺度政治

Tab. 2 Politics of scale in administrative adjustment

尺度上推 尺度下推 尺度更替
尺度生产 为提升城市竞争力的城区合并;
为保持地方稳定设立羁縻府州;
迫于集团力量将监察区正式化		 “小马拉大车”导致“降级”;
为提升城市功能切块设立新城区		 中央—地方关系与区划调整;
城市政策演变与撤县设区
尺度修复 设立行政特区推动领土整合;
设立封国导致“七国之乱”;
设立藩镇部分导致“安史之乱”		 通过“建分诸侯”削藩;
对少数民族“分而治之”		 撤县设区后对各自责权的争论;
“省管县”的“分权悖论”
一方面,各种行政区划调整（尺度的生产）都承载着特定政治目的,也受各种权力关系的影响。① 尺度上推。尺度上推一般基于特定政治经济目标主动为之,如目前很多大城市进行城区合并（如北京的宣武区并入西城区、上海的闸北区并入静安区）的主要目的是扩大强区的发展空间、减少区际经济发展和社会服务水平的差异。不过,也有一些情况属于被动的妥协。如古代在边疆少数民族地区设立羁縻府州或土司而非置郡县就是通过给予当地少数民族首领一些特权（如世袭和自治）,实现在统治能力不足的情况下维持这些地区的稳定和归顺;历史上很多监察区（如汉武帝创置的刺史部十三州、唐太宗划分的十道）也通过地方权力的扩张和中央的妥协逐渐转变为正式行政区[42]。② 尺度下推。尺度下推一般由上层政府自上而下推行,如20世纪80年代一些地级市无力带动整个辖区发展、存在“小马拉大车”现象,对其采取了切块设市而非整县设市的调整方式。当然,也有一些情况下地方政府主动对行政区进行尺度下推以集中资源提升重点区域的城市功能,如广州从番禺切分设立南沙区,以增强当地政府发展汽车等产业的自主性。③ 尺度更替。区划调整的系统性尺度更替一般随着权力关系的历史演变而发生。在古代,主要的影响因素一般是王朝兴衰和中央地方关系的博弈[41],如汉代为避免重蹈秦代灭亡的覆辙,对秦朝的郡县制进行了修改,一方面试图通过将郡的幅员划小防范地方割据,另一方面通过分封诸侯王国以防止中央面临地方叛乱时孤立而亡。具体行政区划的类型变更则往往为了响应新的历史背景和区域发展政策或满足新的行政管理需求。如从20世纪80年代至今“市管县”“县改市”和“撤县设区”此消彼长（图2）,主要就是城市发展方向变化所致——20世纪80年代,为加快城乡一体化建设、激发地方发展的积极性,中央推行了市管县体制改革,出现大量的市管县、切块设市与地市合并;20世纪90年代,伴随对设市标准的讨论和调整,大量县升级为市;进入21世纪,为增强中心城市的竞争力、发挥中心城市的带动作用,很多大城市合并了周边县市并设立新的城区（撤县设区）。
图2 1999-2017年各类行政区划调整的频次

注：根据历年《中华人民共和国行政区划简册》整理。

Fig. 2 Frequency of different types of administrative adjustment (1999-2017)

另一方面,行政区划调整必然导致不同行政区划附属权力关系的重构（尺度修复）,也往往需要借由各种博弈策略（政治手段）来实现。① 尺度上推。如中国在收复香港和澳门时设立了特别行政区,赋予当地更高的行政层级和权力,从而既保持了全国制度的统一性、消弭了政治制度的冲突,又发挥了地方的灵活性、探索出了领土和平收复的模式。当然,也有一些尺度上推导致权力失衡乃至政治混乱的例子,如西汉初期采用郡国制和唐朝设立藩镇的区划调整助长了地方割据势力,分别（部分）导致了“七国之乱”和“安史之乱”;再如,很多地级市合并周边县后,虽然扩大了自身经济实力和财政收入,却恶化了被合并县的发展,产生了“市刮县”“市吃县”“市卡县”等权力失衡现象[43]。② 尺度下推。尺度下推一般会导致下一尺度行政区的权力缩小,如汉朝中央通过“建分诸侯”“推恩令”等手段缩小地方诸侯的领地,削减了藩国的权力、维护了中央集权。不过情况并非始终如此,尺度下推在降低下层行政区权力的同时,也限制了地方面临外部威胁时的抵抗能力,进而对中央政权的稳定产生威胁,如东汉在黄巾起义后为了镇压地方叛乱被迫重新合郡为州。③ 尺度更替。目前讨论比较多的是省管县中的政治过程和效果。尽管省直管县往往伴随着县的权力提升,但也可能出现一些此前依赖市级政府投资的重大在建项目终止的情况,县级政府之间竞争的加剧也可能导致区划调整后县政府在民生领域的投资不升反降[44]。

3.4 行政区划调整中尺度政治的若干规律

尽管前述分析不可能包含所有具体的行政区划调整及相应的尺度政治形式,但仍可结合现有尺度政治理论和行政区划调整实践归纳出一些基本规律。
（1）行政区划调整往往是一个综合的尺度重构过程。为分析需要,本文区分了行政区划调整过程中不同的尺度重构形式,但是实际上这些形式往往是同时存在、不可分割的。如切块设市不仅涉及行政层级的上升（由县升级为地级市）,还伴随管辖幅员的减少,无论用尺度上推还是尺度下推概括这一过程都不恰当。
（2）行政区划调整中的尺度政治是一个循环往复的动态过程——这里“循环”既是时间或历史概念,也是因果或逻辑概念。一方面,随着不同时代权力关系的变化,各类行政区划调整往往周期性再现——如古代行政区划层级在二级制和三级制之间往复[11]。另一方面,行政区划既作为权力层级成为权力争夺的对象,又作为权力关系框架限制进一步的权力争夺,因此权力关系变动和行政区划调整互为因果、循环演进。
（3）由于尺度政治中控制的幅员和程度往往无法兼得[33],因此行政区划调整的尺度政治是辩证性的——各方往往采取相反相成的尺度策略强化自身的权力。一般情况下,强势的高等级政区或行政主体倾向于采用尺度下推策略,而强势的低等级政区或行政主体倾向于采用尺度上推策略;处于弱势的政区或行政主体则倾向于采用相反的尺度政治策略。当然,根据权力关系格局和特定目的,不同政治主体会灵活采用不同形式的尺度政治。

4 结论与讨论

行政区划调整是人文地理学研究的重要议题。但是,既有研究主要是对具体案例或问题的政策性讨论,或通过史料整理对历史时期行政区划的考证。本文借助“尺度政治”等理论,提出了分析行政区划调整中尺度政治的三阶段理论框架,并结合古今具体行政区划调整实践对相关理论论述进行了例示。总体上,行政区划调整主要涉及行政等级变更、管理幅员调整、制度（类型）更替3种尺度重构类型;行政区划调整的尺度政治主要包括权力推动的行政区划尺度的生产和依托行政区划调整的权力的尺度修复两种过程,其中涉及各种形式的尺度上推、尺度下推和尺度重构。本文进一步归纳了行政区划调整中的尺度重构和尺度政治的综合性、动态性和辩证性等规律性特征。
本文的前述分析不仅能够用于理解由法定地方政府机构管辖的正式行政区划,也能解释很多与行政区类似的区划（或广义的行政区划[6]）——如具有政府行政功能但不在正式行政区划等级体系的“准”行政区划（如古代划分的“赤畿望紧” ①（①中国古代曾根据行政区的重要程度、距离都城的距离及其人口财富规模等情况区分出“赤畿望紧上中下”的等第,详见周振鹤（2009）等研究。）、1978年改革开放前的矿区和当代的首都、副省级市、县级市和街道等）、没有明确政府机构管辖却有行政管理功能的“虚”行政区划（如监察区[11]、长江经济带[45]或基本经济区[46]）和只有部分行政管理职能的“半”行政区划（如有独立财政和招商职能的开发区[30, 47]、有政府间责权分配协议的共建园区[48,49]、有水环境治理责任的“河长”②（②河长是负责组织领导具体河湖的管理和保护工作的行政人员,一般由中国各级党政主要负责人担任。“河长制”设立主要是为了解决中央检查地方水环境、追究地方水污染责任时存在的“公用地悲剧”问题。）、有法律约束效力的控制性详细规划分区等）。实际上,张京祥等[30]和晁恒等[38]已经采用尺度重构和尺度政治的视角分析过新城区建设中的“柔性尺度调整”和国家级新区设立中的权力博弈过程。
本文基于尺度理论对行政区划调整的分析也丰富和扩展了政区地理学和政治地理学的理论。目前,地理学界关于行政区划研究的理论贡献主要是刘君德等提出的“行政区经济”[50]和周振鹤对历史政区演变的归纳[51]。这两项经典的研究都是20世纪90年代的成果。本文结合近年来西方对尺度理论的研究,为政区提供了另一种理解视角,也有助于加强国内政区地理研究与西方相关研究的对话。另一方面,本文通过对之前提出的“二次抽象”视角下的尺度概念[32]和矩阵视角下的尺度政治理论[33]的应用,不仅揭示了尺度概念和理论框架的解释力,也通过对中国纷繁的行政区划现象的解释丰富了尺度概念和理论,为中国政治地理学的理论创新提供了一种可能的途径。当然,本文主要是对行政区划的理论性讨论,未来仍需要更多对实际行政区划调整过程进行实证分析,以检验本文提出的理论框架的解释力。

参考文献

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