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Acta Geographica Sinica >

2024 , Vol. 79 >Issue 8: 1918 - 1939

DOI: https://doi.org/10.11821/dlxb202408003

Population and Urban Studies

Geographical cognition and governance logic of regional urban shrinkage in Northeast China

  • SUN Pingjun ,
  • ZHANG Keqiu ,
  • CAO Naigang ,
  • LIU Ju
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  • School of Geographical Sciences, Southwest University, Chongqing 400715, Chiina

Received date: 2023-03-22

  Revised date: 2023-06-28

  Online published: 2024-08-06

Supported by

National Natural Science Foundation of China(41501173)

Humanities and Social Science Research Foundation of the Ministry of Education of China(21XJC790010)

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Abstract

In the wake of unprecedented global urbanization, an alarming trend of shrinking cities has emerged worldwide, presenting a profound challenge to conventional urban-regional planning approaches, primarily centered on growth scenarios. This trend has also bestowed upon Chinese geographers and urban and rural planning practitioners a new mandate in this evolving era. One region that exemplifies this predicament is Northeast China, experiencing the most severe population decline and the highest concentration of shrinking cities in the country. How to rationally recognize and properly deal with this phenomenon (or problem) of regional urban shrinkage has become the core scientific issue to be focused on in the comprehensive implementation of regional coordinated high-quality development, Chinese-style modernization of common prosperity for all and all-round revitalization of Northeast China in the new era. This paper delves into a logical speculation and practical discussion to understand the underlying causes and implications of regional urban shrinkage in Northeast China: Initially, it examines the original concept of regional shrinking cities within the context of urbanization, critically evaluating the rationality of such shrinkage in light of the broader national strategic objectives. Subsequently, the generation logic of regional urban shrinkage in Northeast China is explored through three key factors: the "pull" effect of regional spatial correlation, the "extrusion" effect of urban shrinkage at a regional level, and the "catalyst" effect of transportation and communication technology development in reducing the cost of factor flow. Moreover, this study draws on the market-led shrewd contraction theory and the government-led vitality regeneration governance logic. It takes into account the governance objectives of achieving "regional coordinated high-quality development, people-oriented new urbanization, efficiency and fairness, and comprehensive security concept". With a systematic perspective that considers scale heterogeneity, development context relevance, factor differentiation, and multidisciplinary integration, the paper outlines a governance model and strategy for addressing regional urban shrinkage in Northeast China. By emphasizing the alignment of governance approaches with national development goals, this research underscores that regional urban shrinkage goes beyond a mere outcome of market-driven population migration. The presence of underlying "market failures" severely impacts the vision of the five major securities (national defense, food, ecology, energy, industry) advocated by Chinese President Xi Jinping for the Northeast China region. The findings of this study offer valuable insights to guide Northeast China's pursuit of high-quality development and contribute to the region's revitalization efforts.

Key words： regional urban shrinkage; generation logic; governance strategy; high-quality development; revitalization of Northeast China

Cite this article

SUN Pingjun , ZHANG Keqiu , CAO Naigang , LIU Ju . Geographical cognition and governance logic of regional urban shrinkage in Northeast China[J]. Acta Geographica Sinica, 2024 , 79(8) : 1918 -1939 . DOI: 10.11821/dlxb202408003

1 引言

伴随全球城镇化进程的持续推进，收缩城市如雨后春笋不断涌现于世界多个角落[1⇓⇓-4]，而今逐渐蔓延成为一个世界性社会经济发展问题，给传统基于增长情景模拟的城市—区域规划范式带来了极大的冲击与挑战。学术界对此进行了广泛关注与探讨[5]，围绕城市收缩概念内涵[6⇓-8]、识别标准体系与类型划分标准[9⇓-11]、收缩动因[12-13]、治理策略与模式[14⇓-16]等内容展开了诸多的理论与实证分析，研究成果丰硕可观，并达成了一个基本共识，即源于城市收缩形成背景与作用机理存有区域异质性[17]，如何基于各国经验探寻收缩城市治理的共性规律、实现城市收缩的本土化研究形成共识。但现有研究中大多基于收缩城市的场所经济特征来展开，即将收缩城市看成一个相对孤立的个体，分析其收缩演化特征、机理与响应治理[18-19]。事实上，伴随经济全球化和区域一体化进程的不断推进，传统基于资源禀赋比较优势的“场所经济”逐渐被以资本、技术、市场与创新为核心的“流动经济”所替代，流空间成为时代的主流[20⇓-22]。为此，基于网络外部性探寻收缩城市的形成机理成为当前研究的热点之一。同时，已有城市收缩研究通常针对的是单个“点状”的城市收缩而非“面状或域状”的区域性城市收缩，虽然美国的铁锈地带和德国的鲁尔工业区曾经发生过区域性城市收缩[23]，但明确提出区域性城市收缩概念并以其为研究对象展开相关研究的成果目前尚处于缺位状态，其是否与通常意义上的城市收缩概念乃至治理逻辑相一致有待探究。
城市收缩并非发达国家和地区（完成城镇化过程）独有的特性，位处城镇化快速发展阶段的中国亦呈现出增长与收缩并轨的地理事实[24⇓-26]。国内自2011年黄鹤[27]首次将“精明收缩”概念引入中国城市规划研究以来，引发了一批学者对国外理论与实践成果的引鉴及其中国验证与“中国本土化”思考，并于2014年构建“中国收缩城市研究网络”，整体发展较为迅猛，但由于研究时间较短，目前整体尚处于起步阶段，离实现“中国本土化”研究目标尚存较长一段距离，如何响应与治理城市收缩有待进一步的深入研究。
东北三省（辽宁、吉林、黑龙江）是中国人口流失最为严重、收缩城市最为集中的典型区域[28]。在1949年中华人民共和国成立初期，东北三省其凭借钢铁、煤炭石油、重型机械等产业发展曾一度成为中国经济发展的主要板块之一，通过输送能源矿产等原材料和重型机械发展而对整个国民经济发展作出了卓越贡献。但自1978年改革开放以后，随着区内资源枯竭、国家经济体制改革以及世界经济发展重心的向海性和中国周边地缘政治环境演变的影响，促使中国整体经济发展重心不断向东南沿海地区转移，东北逐渐演变成为国内经济发展相对较为滞后区域[29]，给新时期国家构筑双循环新发展格局、落实区域协调高质量发展战略带来了极大的冲击与挑战。据第七次全国人口普查数据和学术界科研成果显示，东北地区已迈入区域性城市收缩阶段。依据如下：① 东北三省常住人口呈现出大规模的外流现象，截至2020年底较10年前减少了约1101万人，下降幅度高达10%；人口结构方面，老龄化、少子化现象凸显，其中65岁及以上人口比例高达16.21%，远高于1956年联合国在《人口老龄化及其社会经济后果》中所划定老龄化社会7%的“门槛值”，0~14岁儿童比例亦远低于全国平均水平；城市层面除长春、沈阳、大连等区域核心城市外，都呈现出不同程度的常住人口外流现象。② 已有研究表明城市收缩在东北地区是一个遍存性现象。如刘振等[30]对1990—2015年间县域人口收缩城市进行分析，发现东北有63.4%的县城属于人口收缩城市；宫攀等[31]基于第六次全国人口普查和第七次人口普查数据比较，并以人口变化率小于-3%为标准划分收缩城市，发现东北34个地级市中有32个城市属于收缩城市；陈蕊[32]从人口、经济、空间及综合4个维度对全国337个地级市（州、盟、地区）收缩城市进行了分析，结果表明东北对应的收缩城市占比依次为49.48%、83.33%、42.31%和32.93%；马佐澎等[33]研究指出2000—2017年间东北147座县城中收缩城市有63个，占比高达42.85%；孙平军等[34]以“二步诊断法”对2010—2017年间东北34个地级市（州、地区）的实证分析，指出呈现市辖区人口外流城市有27个，综合指标达到收缩城市划定标准有15个。无论是按照刘玉博等[35]的广义收缩城市（行政区）论，还是国际通用的狭义收缩城市（城市建成区）论，上述结果都在不同层面表明东北城市收缩的区域性与普及性。③ 引发区域性收缩效应凸显，以2010—2019年间地方财政预算为例（表1），所有城市在不同程度上呈现出全国份额占比和自身收支比在显著下降，也由此在不同程度上扰乱了地方政府“财权”对“事权”的保障支撑功能，直接影响着城市运行效率及基本公共服务供给水平。
表1 2010—2019年东北三省财政情况

Tab. 1 Financial situation of three provinces of Northeast China, 2010-2019

指标 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
公共预算收支比 0.46 0.50 0.52 0.51 0.50 0.39 0.37 0.37 0.37 0.34
公共预算收入(亿元) 3363 4067 4418 4434 4135 3146 3115 3126 3160 2961
公共预算支出(亿元) 7236 8056 8483 8684 8298 8139 8313 8459 8414 8580
公共预算收入占全国比重(%) 4.05 4.32 4.53 4.47 4.06 2.97 2.89 2.81 2.80 2.64
公共预算支出占全国比重(%) 8.05 8.15 8.10 8.07 7.53 6.66 6.60 6.52 6.25 6.15

注：数据来源于相关年份统计年鉴和统计公报，其中公共预算收入与支出经过平减化处理。

可见，无论是从人口生产与流动、还是彰显城镇发展能力的综合指标变化，都形象地表明东北区域性城市收缩已经演化成为一个客观存在的地理事实，而且其间存在尺度异质性（县城层面城市收缩现象明显要严重于地级市层面，更显普遍性）、类型差异性（其中资源枯竭型城市收缩现象最为典型）和效应多维性。收缩城市已成为当前实现中国式现代化所面临的治理新命题，给新时期城乡规划学、地理学、经济学相关科研学者和规划实践工作者提出了新要求和使命担当，收缩城市治理也是东北振兴国家战略落实全方位振兴无法避开的一个“坎”。由此引发了本文对以下3个科学问题的思考：其一，如何科学认知与理解东北区域性城市收缩，与通常意义上的城市收缩内涵有何异同，这种现象是否合理?其二，东北区域性城市收缩的发生机制与治理逻辑是什么?其三，响应东北区域性城市收缩的具体治理策略如何设计?以期抛砖引玉，唤起更多科研学者与实践工作者对其关注思考与探讨。

2 东北区域性城市收缩的合理性评判

如何看待东北区域性城市收缩，首先需要明晰其间两个基本的内在逻辑：① 特殊性与一般性逻辑，区域性城市收缩与一般意义上的城市收缩有什么本质性的区别；② 现象与本质逻辑，东北区域性城市收缩的具体内涵是什么，仅是城市常住人口外流的现象表征还是其他?又该如何去表达等。其次，在此基础上需要综合考察东北区域性城市收缩是否符合社会经济发展规律、满足时代发展要求来评判其发生区域性城市收缩的合理性。

2.1 区域性城市收缩现象本质的逻辑思辨

城市收缩与增长是城镇化发展进程中的“一体两面”，时序上在主导产业生命周期性作用下，城市发展呈现出“形成→发展→鼎盛→发展受限→转型或衰退→迈入新一轮发展周期”的生命周期性，空间上因区域发展不平衡而形成核心对外围的“空间剥夺”，呈现出城市收缩与增长并轨现象[36]。在城镇化发展的初中期阶段，处于以城与乡相互作用为主的“场所经济”时代，城镇化的发展更多依赖当地具有比较优势的资源禀赋，城市增长成为城镇化发展的代名词，所以最初的城市—区域规划范式是“基于增长情景模拟”而展开的；在城镇化发展的中后期阶段，整体处于以城与城交互作用为主的“流动经济”时代，传统基于资源禀赋的比较优势在不断丧失，而基于科技创新、制度改革、高素质人才、区位优势、国家战略安排、营商环境等新形成的比较优势逐渐强化，从而导致部分城镇区域发展要素集聚能力在上升并演化成全国性、区域性或地方性等多层级的增长极，而部分城镇区域发展要素集聚能力在相对或绝对下降，而逐渐演化成不同程度的收缩型城市。现阶段，以城市群、都市圈为核心的新型城镇化，表明城市收缩与增长并轨且将持续演进的客观现实性。
据此，将区域性城市收缩嵌入城镇化发展语境去思辨这两个基本内在逻辑并发现：基本逻辑1，类比区域城镇化与城镇化，区域性城市收缩与城市收缩就是同一事物的特殊性与一般性的逻辑关系，本质要义相同，但在形态上，前者是“面—域状”后者是“点状”，存在收缩程度与潜在影响的差异性；在阶段演绎上，前者是后者进一步发展的阶段产物，存在发展阶段的差异性；在本质属性上，存在收缩治理目标导向及其治理策略的差异性，前者强调区域整体发展环境与发展能力的综合整治与提升，倾向于契合国家区域宏观发展战略安排的目标导向，包括区域协调高质量发展、以人为本新型城镇化、效应与公平、全面安全观等，后者侧重城市收缩所引致的效应问题进行规划响应。基本逻辑2，如上所述，城市收缩与增长的外在表征是城市（人口、用地）规模的发展变化，实质是城市区域发展要素集聚能力的发展变化。城市收缩表明城市在区域城镇体系中的地位和作用呈相对的下降趋势，引致其区域发展要素集聚能力下降而呈现出城市常住人口外流的表象，而城市增长则相反。可以说，区域性城市收缩不仅是区域普遍性城市人口外流的现象表征，更是其区域整体城镇发展要素集聚能力在不断下降的本质透视，实践中需要将二者结合起来综合考察。

2.2 东北区域性城市收缩的潜在影响及其合理性评判

以效率主导兼顾公平、以发展促协调落保护，是中国自改革开放以来一直推行的区域经济基本布局原则，充分发挥了中国特色社会主义市场经济对资源的基础配置作用和中央地方对市场“失灵”的政府宏观调控作用，“以城市群、都市圈为核心”的新型城镇化战略，加快构建全国统一要素大市场，“T”型区域经济发展格局，“降速度、调结构、促增长”的经济高质量发展战略，构筑“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的双循环新发展格局和“一带一路”倡议，以及基于主体功能区划的国土空间规划等一系列国家战略安排都是遵循这种逻辑在落实发展规划与空间布局。
在这种逻辑框架下，东北呈现出区域性城市收缩似乎并不意味着什么，反而是一个在全国层面实现人力资源优化配置的自发性市场行为，与当前国家构建全国统一要素大市场异曲同工。有部分学者肯定这种观点并强烈反对该过程的人为干扰，认为东北在中华民族文明起源发展过程中一直扮演的是“慢车道”的配角角色，虽然中华人民共和国成立之初源于特殊的历史时期充当“工业摇篮”，短暂转入“快车道”的发展角色，但改革开放后又逐渐回到原有“慢车道”的演化轨迹，符合发展的客观规律和历史演化轨迹，因此不宜强加人的意志去干扰与改变。还有相当大一部分学者对此持悲观态度，认为东北呈现出区域性城市收缩是东北走向“萧条”“衰败”，成为“问题区”的前兆或外在表征，需要运用中央地方政府宏观调控这只“有形的手”去予以干预和纠正市场的“失灵”。
东北呈现区域性城市收缩到底会带来哪些收缩效应或者潜在影响、是否与国家整体发展战略目标导向相一致，是评判东北区域性城市收缩合理与否的重要依据与前提。所谓城市收缩效应，通常是指城市收缩过程中城市人口、资金、工厂企业等相关发展要素在城市与区域、与周边其他城市、与乡村空间关联耦合作用下“再区位”所带来的区域关系、城市内部运行效率和城市居民生活幸福指数发展变化的结果反馈（图1）。区域关系上表征为区域城镇结构体系合理性、区域协调发展和城乡一体化发展水平的结果反馈；城市内部运行效率上表征为经济发展与城市就业供给水平、资源利用效率（如住房利用率、城镇建设用地效率）、职业（工作地）—居住（地）—生活性公共基础设施空间匹配性、城市（经济、社会与生态环境）发展韧性、脆弱性与可持续性等发展变化的结果反馈；城市居民生活幸福指数上表征为地方财政收支、基本公共服务设施供给、城市生活环境质量等发展变化的结果反馈。
图1 收缩效应结构图

Fig. 1 Structure diagram of shrinking effect

东北呈现出区域性城市收缩的过程中亦是城镇区域发展要素聚集能力的相对下降，必将引致区域城市发展机会受限、发展效率下降，进而引发城市居民幸福指数和城市运行效率的下降。以人口外流为例，东北区域性城市收缩过程中流失的基本是一些青壮年劳动力和高素质人才，而这恰恰是一个城市发展最核心的人力资本，也会由此陷入“经济发展下行→居民收入水平和就业机会缩减→当地消费市场萎缩→地方财政下降（表1）→基本公共服务供给保障水平下降（图2）→居民幸福指数下降→人口继续外流及人口进一步老龄化→经济发展进一步下行”的因果循环“恶性陷阱”中，进而转向“颓废”“衰退”。从表2中可以发现，东北三省相较全国呈现出来的人口结构特征是少子化、老龄化现象（增幅在10%以上）和青壮年劳动力下降比例都在显著凸显，远超全国平均水平；对应的GDP占全国的份额也在显著下降，由2010年的6.94%下降到2020年的5.03%；地方财政自给率亦呈现出相类似的演化特征，呈大幅度的下降趋势（表1）。
图2 基本公共服务收缩效应生成逻辑

Fig. 2 Generation logic of shrinking effect of basic public services

表2 东北三省与全国人口结构比较

Tab. 2 Comparison of population structure between Northeast China and the whole country

指标 东北层面 全国层面
第六次人口普查 第七次人口普查 第六次人口普查 第七次人口普查
人口总量(人) 109513129 98514948 1339724852 1411778724
0~14岁占比(%) 11.78 11.05 16.60 17.95
15~59岁占比(%) 74.33 64.95 70.14 63.35
60岁及以上占比(%) 13.89 24.00 13.26 18.70
65岁及以上占比(%) 6.51 16.21 8.87 13.50
在这个过程中带来了如下几个方面的具体影响：① 加大了东北三省与全国其他经济板块的发展差距，与实现区域协调高质量发展、构筑双循环新发展格局以及全方位推进东北振兴的国家战略安排相悖。据统计，东北GDP增速排名近几年一直处于倒数位置，规模份额占比也在持续下降，且这种趋势尚在不断加剧，现已成为当前落实区域高质量发展、实现全民共同富裕的“桎梏”所在。② 人口持续外流加大了对边境口岸城市国土安全的冲击。东北安全是国家安全和东北振兴的有力支撑，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全是东北的战略使命。当前黑河、图们、满洲里等边境口岸城市已呈现出十分严重的人口外流现象。以黑河为例，据全国第六、七次人口普查数据显示，其常住人口在10年间下降了23.2%，给新时期的国土安全带来了新挑战。③ 区域城市经济社会可持续发展能力在减弱。东北关乎国家粮食安全与产业安全之大局，本可以通过释放工业、农业得天独厚的区位优势而形成新的增长点，增强产业竞争力，但大量高素质人才流失、营商环境差导致招商引资困难、国有重型化产业结构缺乏对市场经济的敏感性和适应能力，以及地方财政自给率下降限制地方政府行使公共基础设施配套和城市建成环境改善的“事权”等，使之缺乏“卡脖子”技术的突破以及资金的支持，东北产业结构也将因此陷入传统产业缺乏增长后劲，第三产业成长缓慢的困境之中，使东北在未来以创新、人才为核心的区域竞争中缺乏比较优势而陷于衰败的“恶性循环”中，进而影响现存居民的幸福指数。④ 东北区域性城市收缩现已成为东北全方位振兴的“桎梏”和“障碍”。
可见，东北所呈现的区域性城市收缩本质是城镇区域发展要素集聚能力下降的“代名词”，是区域城市发展能力受限、发展效率下降的“晴雨表”，其潜在影响与东北在全国整体发展战略定位相背离，与以效率主导兼顾公平、以发展促协调落保护的国家战略布局主张不一致。鉴于此，逻辑推演认为东北呈现区域性城市收缩是不合理的，不能将其看成仅仅是人口外流的现象表征，更应透视与探寻其背后所蕴涵的本源问题及其生成逻辑与治理对策。

3 东北区域性城市收缩的形成机理

3.1 城市收缩生成逻辑理论解析框架构建

伴随全球城镇化和区域经济一体化进程的不断推进，传统基于资源禀赋比较优势的场所经济逐渐被以创新、人才、区位等为核心比较优势的“流动经济”所替代，以商品、信息和要素流动为核心表征的城—城之间的区域空间关联成为时代主流。嵌入城镇化语境的城市增长与收缩现象是区域（际）空间关联与收缩城市自身发展共同作用的结果产物，而且伴随城镇化进程的持续推进，区域（际）空间关联所起的作用和地位越发凸显；在市场经济下，人口、资金、工厂企业等相关发展要素趋于利润最大化而从低投入产出效率城市向高投入产出效率城市汇聚，进而呈现出“核心—外围”的空间分布特征，低投入产出效率城市呈要素流出的收缩状态、高投入产出效率城市呈要素汇聚的增长状态；区域空间关联与收缩城市自身发展分别扮演要素流动的“推—拉力作用”。故此可以运用人口学的“推拉理论”来阐释（东北区域性）城市收缩形成与发展的内在逻辑，并形成如图3所示的理论解析框架。
图3 城市收缩生成逻辑解析框架

Fig. 3 Generation logic analytical framework of urban shrinkage

（1）城镇区域发展要素集聚能力。如同磁场理论，各城市在区域城镇体系中的地位与作用决定了其区域发展要素集聚的能力，即发展势能。通常由该城市的收入水平、社会保障供给水平、营商环境、公共服务设施质量与规模、城市宜居性等要素所构成。
（2）区域空间关联扮演了“拉力”的角色。在城市收缩的演化过程中，收缩城市的发展要素集聚能力的“发展势能”在区域关联的“场势”作用下而呈现出相对下降的演化态势，期间区域空间关联扮演了“拉力”角色，拉动收缩城市发展要素向外流动。城市群、都市圈、不同层级经济增长核心区成为要素流入的竞争优胜主体，即通常所说的经济核心区；经济发展基础、地理区位、营商环境、国家区域整体战略安排与发展布局等区位优势是区域空间关联的核心竞争指标。也就是通常所说的综合区位优势对区域发展要素“再区位”的基础配置作用。
（3）区内城市收缩扮演了“推力”的角色。城市发展过程中由于产品生命周期理论而引致产业结构调整，资源枯竭引致主导产业缺位，老龄化、少子化引致人口结构问题与规模下降，体制机制僵化引致营商环境恶化，经济发展不景气引致大量下岗工人和剩余劳动力，自然灾害等各种因素的叠加杂糅而呈现出城市发展要素投入产出效率不断下降、城市低效营运的发展事实，推动相关发展要素向高投入产出效率城市流动。即城市内部功能性、结构性、空间性调整而导致城市发展效率下降、发展机会下降，推动相关发展要素的流出。
（4）交通、通讯技术发展通过降低要素流动成本而扮演了“催化剂”作用。如新经济地理学所述的“冰山理论”，要素流动涉及各种直接或间接的交易运输成本，区域一体化与区域可达性的不断提升以及通讯、“云端”技术的发展极大地降低了要素流动的成本，而“催化”了要素的区域流动。

3.2 东北区域性城市收缩的成因解析

东北区域性城市收缩遵循如上所示的理论解析框架，下文以此为基础，从区域空间关联、区域城市收缩自身发展、交通可达性与通信3个层面对其成因进行剖析。

3.2.1 区域空间关联层面

（1）“以效率主导兼顾公平、以发展促协调落保护”国家相关战略安排与政策设计引致了东北与京津冀、东部沿海区域发展的两极分化，在区域一体化进程中加速了京津冀、东部沿海区域对东北的“空间剥夺”，导致东北呈现出区域性城市收缩现象。经济全球化与区域一体化推动了全球城市体系的空间重构和世界经济中心的向海性，促使国民经济发展布局不断南移，并形成了以京津冀、东部沿海地区和长江经济带为骨架的“T”型经济布局空间结构，目前四大国家级经济增长极长三角、粤港澳大湾区、京津冀和成渝地区双城经济圈都处在这个“T”型骨架上，是国家护航效率、发展的“龙头”和政策配套高地，也由此成为全国层面人（才）流、物流、资金流、技术流聚集和经济增长的集中区，汇聚了全国绝大部分的总部经济、创新科研院校与研究机构、政策示范区。而东北因特殊的地理区位而相对远离世界（市场）经济发展中心，加上独特的产业发展历史及其国家战略定位而先后呈现出“东北现象”“新东北现象”，自改革开放以来逐渐演化成为国家经济发展相对落后区域，相关发展要素不断被京津冀、东部沿海不同层级经济核心区所“空间剥夺”，呈现出区域性城市收缩现象。
（2）营商环境所带来的创新发展要素集聚能力及其投入产出效率水平整体表现为东北要弱于京津冀、东部沿海地区。通常市场化程度、政府服务职能化水平、办事透明度、区域性基础设施配置水平、外商直接投资水平、高等院校和科研机构规模等规模水平越高，其经济增长的“乘数效应”越明显，要素投入产出效率越高，在市场经济条件下就越容易吸引高等级发展要素的聚集，东北在该过程中处于明显的弱势地位而致使其相关发展要素被“空间剥夺”而呈现出外流现象。据刁目林等[37]基于2013年和2019年中国城市营商环境的比较分析发现，东北城市的营商环境时序上在下降、排名处于靠后位置，有力地佐证了这一点。
（3）城市宜居性所涉及的创新创业与就业机会、收入水平、都市现代化、国际化与方便性程度、养老设施与教育医疗设施完善程度、房价保值性、天气气候条件、公园广场配套水平等也在某种程度上吸引着东北以青壮年和高素质人才为核心的人口外流，东北冬季寒冷漫长，夏季温暖而短促，容易滋生心脑血管疾病，高附加值第三产业发展相对滞后，个人创新创业机会相对匮乏，加上公共服务设施配套水平和现代化、国际化程度相对偏低，如收入水平，2019年辽、吉、黑三省平均工资分别为7.29万元、7.38万元和6.84万元，全国平均工资为9.05万元，黑龙江位于全国倒数第2；东北失业率高于全国平均水平，其中辽宁以4.2%的失业率位居全国之首等，使有事业发展诉求的青壮年劳动力和高素质人才难以施展抱负而选择流向发展环境明显偏好的东部沿海地区。
（4）区域关联中以竞争为主，缺乏合作，大多属于单方向的核心对外围的“空间剥夺”，即通常所说的区域外部性，要素流入地并没有因要素流入而对要素流出地付出代价。
可见，发展环境、发展基础和发展配套的区域异质性导致了发展要素投入产出效率的区域差异，东北在这些方面的区域竞争力相对偏弱而使其在区域关联中因此成为发展要素的流出地，并由此呈现出单方向的“负外部性效应”。

3.2.2 区域城市收缩自身发展层面

（1）产业经济发展上，先后出现的“东北现象”“新东北现象”“后东北现象”降低了发展要素的空间集聚能力及其投入产出效率，导致发展要素不断被“挤出”。其中，“东北现象”简单说来就是老工业基地发展带来的共性问题，矿产资源枯竭，高比例重化工业结构严重失衡，产品市场敏感性和适应能力弱，“五脏俱全——小企业办社会”的企业步履艰难、效益下滑严重，主导产业缺位而接续替代产业匮乏等，引发大片资源枯竭型城市的出现（图4）①(① 东北地区有40%左右的城市属于资源型城市，其中资源枯竭型占绝大部分，国务院在2008年、2009年、2011年分3批批准的资源枯竭型城市69个，东北地区24个，占比约35%。)，大规模国有企业的兼并、破产与重组，大范围下岗工人的出现；源于市场化浪潮的冲击而使整个东北区域发展不具竞争力。“新东北现象”是在“东北现象”后，面对大规模下岗工人、接续替代产业匮乏、企业举步维艰的局面而提出充分发挥东北“粮食压舱石”作用，大力发展农业的解决之道，但传统农产品因成本高、不具市场竞争优势而陷入产品积压、农民增收放缓与农业效益低下的“新东北现象”，是对传统农业发展的致命打击，导致大规模流动人口的出现。“后东北现象”是针对“东北现象”和“新东北现象”中产生的两个庞大的弱势群体，城市失业工人和收入菲薄农民，没有劳工保障，存在不容忽视的社会公正与环境危机而对社会稳定构成潜在威胁等问题的概称②(② 参见： https://news.sina.com.cn/c/2003-12-04/15322284798.shtml。)。概括起来如同城镇化概念界定所言“人是行为主体，经济是驱动力，空间是载体”[38]，东北就是因为缺乏主导产业、产业结构不合理、经济发展不景气而引致的区域性城市收缩现象。
图4 资源型城市收缩演化

Fig. 4 Shrinking evolution process of resource-based cities

（2）内部空间结构与组织关联上，两极分化现象严重，整体呈现出城市首位度高、区域关联水平低、竞争大于合作等问题，从而引致区域整体运行效率偏低、区域发展要素被“挤出”等现象。东北三省共辖34个地级市、1个自治区和1个地区行署，147个县级及以上城镇，是一个相对独立、相对完整的经济板块。虽然拥有较高的区域城镇化率，但城镇关联性相对偏弱：除哈尔滨、长春、沈阳、大连等几个区域中心城市外，大多城镇处于基于资源禀赋比较优势的“场所经济”时代或行政等级体系结构中，期间所呈现的多是核心对外围单方向（省会城市对非省会城市）发展要素的“空间剥夺”而非双向的空间关联；几个区域性中心城市存在规模聚集效应不足而无法发挥对周边区域的辐射带动作用的特征，如2019年底经济总量规模最高的大连（7002亿元）不足南京（14031亿元）、武汉（16223亿元）和成都（17013亿元）的一半，地方一般公共财政预算同样如此，最高的沈阳（7302亿元）不足南京（15800亿元）、武汉（15641亿元）和成都（14829亿元）的一半。但同时又存在明显的城市首位度特征，如田深圳等[39]通过对东北36个地级市拟态人居环境的分析指出，在由互联网等新型地理事物构建拟态人居环境体系中具有明显的首位度特征，其中4个区域中心城市位于第一层级；张倩男[40]对东北城市经济发展差异分析得出其绝对差异水平仍然显著，人口位序规模法则上，黑龙江已经呈现出中度的城市首位度等。可见其内部城镇体系结构关联性相对偏弱、各自为政的发展特征十分明显，并没有发挥出区域规划“1+1 > 2”、经济核心区对周边区域的辐射带动作用；加上各城市自身营运的低效性，必然引致对发展要素的“挤出”效应。孙平军等对吉林延边朝鲜族自治州的实证分析有力地佐证了该观点，内部空间分异是区内收缩城镇形成与发展的核心驱动力[41]。
（3）人口规模总量与自我生产上，单位制导向下的东北在国家计划生育层面落实得最为彻底，“少生优生”方针下由此衍生的独生子女特征在当前东北表现得尤为凸显，也由此呈现出最为显著的老龄化、少子化特征（表2），呈现出人口自我生产能力弱、区域社会负担成本高等问题。东北因特殊历史时期和独特资源禀赋与地缘政治区位而成为中华人民共和国成立初期重点建设的工业区，成为全民所有制的国企、央企和部门经济高度集聚区，即单位大院集中区，也由此成为中央和地方政府利用宏观调控这只“有形的手”去落实相关发展战略和方针政策最为彻底和最具成效的示范区。“少生优生、控制人口规模总量”的计划生育政策东北可以说是执行最为彻底的区域，这对当时可以说是时代发展的需要和必然选择，但影响也是极其深远的，导致东北目前的人口规模总量及其自我生产能力无论是时序演化上还是空间分布占比上都在呈下降态势，可以说也是引致东北区域性城市收缩的重要原因之一。
（4）文化与体制机制环境上，在某种程度上制约着市场经济的发育、影响发展要素投入产出效率。市场经济可以实现对资源的优化配置，提高发展要素的投入产出效率，当前提出加快构建全国统一大市场本意就是如此。但东北文化与体制机制环境却给这一市场行为戴上了“紧箍咒”。首先，在文化层面，多元的新型关东文化，造就了东北人独特的人格特质——勇敢与鲁莽共生，开放与保守共存③(③参见： https://baike.baidu.com/link?url=j9TJWCIcs3h_pWcPLQCfG3kA1KuuOJg8npKthcddv2BrrWdXerBEA6Xk6WoZUgH5KOuZ96neDR52G-UPyLpzwIMfB1q6dKpf_iLe5ji_6tx35NPOkRdH3JjD0Hz1hsfv。)；其次，大比例央企、国企经济组织结构构成造就了东北相对高强度的行政指令与计划色彩，对以“自主性、平等性、竞争性、开放性、有序性”为核心特征的市场经济极为不适；再者，东北地区“官本位”“等靠要”现象较为凸显，“投资不过山海关”在民间广为流传，虽然有点言过其实，但在某种程度上也映射出东北发展民营经济、市场经济所需的整体营商环境比较糟糕的客观事实。三者叠加作用“束缚”了市场经济的发展，进而阻碍发展要素的集聚、影响发展要素的投入产出效率，引致东北区域性城市收缩现象的产生。
（5）相对偏弱的城市宜居性推动了人口等发展要素的外流。首先，气候环境层面，东北长达半年之久的寒冷气候给居民（尤其是儿童和老龄人口）日常生活和身心健康带来了极大的影响，如心血管疾病、冬天公共户外活动受限等，也由此引致东北人每年大规模的“候鸟式”南下（如海南三亚、福建厦门、云南普洱等）过冬。其次，相关公共服务基础设施的配套上，如赵继涛等[42]通过对东北基本公共服务公众获得感调研分析，指出基本公共服务整体供给质量不高，尤其是对养老服务、医疗设施的满意度明显偏低，虽然“量”上满足了基本兜底功能，但是“质”上精细化供给极为短缺；对可及性评价较高、但公平性评价较低；对公共教育服务的获得感较高，但公共文化体育服务的获得感较低。2020年底东北拥有60岁及以上人口高达24%，对养老、医疗等基本公共服务设施的诉求是极其迫切与刚性需要，但现实却是东北在这块的供给上存在规模和质量都不够的问题。可见城市宜居性也是促使东北区域性城市收缩产生的成因所在。

3.2.3 交通可达性与通信层面

要素流动的成本包括时间成本与金钱成本。如某人从A城流动到B城，涉及通勤时间、车票、到达B城后找工作所需的时间成本和住宿费用以及与家人分离所带来的心理负担等流动成本。高铁和通讯技术的发展则为其空间移动提供了降费省时的便利性、助推要素的空间流动。相当多的研究成果表明，高铁提升了交通的区域公平性，有助于推进相关产业的空间集聚、提高全要素生产效率，但也存在诱发城市蔓延、加大核心对外围单方向的空间剥夺，引致城市增长与收缩的两极分化。如霍鹏等[43]研究指出高铁开通对非省会城市、港口城市知识密集型服务业集聚态势呈负向作用；孙威等[44]研究指出开通高速铁路反而会恶化资源型城市的区位，要防止资源型城市与非资源型城市之间的马太效应继续扩大。通讯技术的发展为解决“离家远、相见难”的心理负担提供了可行路径，随着电话降费，短信、流量取消漫游费以及“云端”技术、微信视频等可视化技术的发展与全国（乃至全球）范围内的全覆盖推广，对人口自由流动推演呈现出了极大的“催化剂”作用。
东北首条高铁线路哈大高铁于2012年顺利通车，标志着东北由此进入高铁时代，此后6年时间内，哈齐、哈牡、哈佳、京沈、秦沈等高铁线路相继通车，东北高铁网络初步形成。区域交通优势度得到明显的提升，但空间格局上极化现象明显，整体沿哈大走廊空间集聚且呈现出南高北低的基本态势[45]。电话、手机、宽带、网络等也基本实现了区域内无死角的全覆盖。可以说两者的叠加作用在某种程度上催生了东北区域性城市收缩的形成与发展。

4 东北区域性城市收缩的治理逻辑与策略

前文系统阐述了东北呈现区域性城市收缩的地理事实及其生成逻辑，并基于国家战略目标导向对其不合理性进行了评判。那么实践中应该采用一种什么样的响应态度?治理的内在逻辑是什么?如何设计科学的具体治理策略?下文对此展开具体分析。

4.1 东北区域性城市收缩的响应态度

面对收缩新情景，学术界对此持有不同的响应态度，Hospers[46]将其归纳为轻视、对抗、接受和利用4种应对类型，其中接受和利用被视为更可持续的应对态度。西方发达国家的规划实践也凸显了这种响应态度的发展转变，莱比锡模式开展了“为更少的人口”做规划的响应工作；德国累斯顿自1990年以来的战略规划经历了“追求增长→城市重组→再城市化”的阶段演化与响应态度转变[47]；索萨等[48]将应对收缩的规划政策分为反应型和适应型两种类型。但所有的这些收缩响应态度针对对象是点状城市收缩，而非面状或域状的区域性城市收缩，其对应的收缩效应及其区域影响更为严重与凸显，甚至直接关系到国家整体发展战略目标，即效率与发展、公平公正与社会稳定性、全面安全观等。如果单纯地选择接受与利用的应对类型，将东北呈现区域性城市收缩看成是一个重返“慢车道”发展轨迹的客观过程，无疑会与新时期实现全民共同富裕的中国式现代化、与习近平总书记对东北提出的“五大安全”重要使命、与中央对东北推行的全方位东北振兴战略等宏观战略目标导向相背离，不符合效益最大化的整体原则与市场规律和立足人本主义与扩内需筑双循环新格局的发展逻辑，显然是不科学的。
事实上，东北区域性城市收缩涵盖了城市收缩与区域城市收缩两个层面，存在尺度异质性。因此其响应态度应该分尺度、分类型、分阶段、分事项有针对性地去选择，区域层面，涉及国家整体战略目标的实现，需要从稳流、引流视角焕发区域再生活力；城市层面，更多考虑城市内部运行效率及其居民幸福指数的变化，需要依据收缩成因和城市性质有差别化地选择轻视、对抗、接受或者利用4种应对类型，精明收缩或者活力再生。

4.2 东北区域性城市收缩的治理逻辑

关于城市收缩治理目前有两种基本的治理逻辑：市场主导的精明收缩论和政府主导的活力再生论。其中，市场主导的精明收缩论强调收缩城市应该遵循市场经济发展规律，承认城市收缩的客观事实并积极接受与利用该契机对收缩城市进行功能重塑和空间重组，实现“瘦身强体”的治理逻辑；虽然市场对资源具有天然的基础优化配置作用，可以提高要素投入产出效率，强调效率优先原则，但可能存在对公平、社会稳定、全面安全观等的“市场失灵”。政府主导的活力再生论强调中央和地方政府利用宏观调控这只“有形的手”，通过财政、税收、重大项目等政策激励手段来改善收缩城市和地区的投资区位、营商环境和生活条件，实现“稳流→引流→聚流”的城市活力再生，虽然政府调控对“市场失灵”、对收缩城市治理在短时期内具有一定的积极作用，尤其是落实社会公平公正和社会稳定有着极其重要的作用，但期间可能产生路径依赖心理，当激励机制被取消时，收缩城市微弱的区位优势和发展能力比较优势迅速丧失，将重回收缩的演化轨迹，如国内资源枯竭型城市治理，成效并不十分理想。
现实中基于这两种治理逻辑形成了不同的治理模式，如美国模式遵循市场导向作用，德国模式强调国家在宏观尺度进行发展资源和经济结构再平衡的作用，法国模式聚焦于可持续城市更新，致力于通过复兴经济活力、调整土地政策、激活住房市场来实现区域发展再平衡和城市问题片区治理，日本模式属于强中央控制的治理模式，中东欧模式处于美国的市场化治理和日本、法国中央干预之间等[49]，可以说基本上是基于上述两种治理逻辑的应用和组合。那么东北区域性城市收缩适宜何种治理逻辑、选择的依据是什么、是否存在东北（或者说中国）治理模式，有待深入思考。
治理是一种国家、市场和社会之间的互动形式[50]，上述所提的两种城市收缩基本治理逻辑实质就是“谁主谁辅”的倾向性概念，存有目标的统一性和结果的差异性。区域性城市收缩与一般意义上的城市收缩，如上所述，虽然本义一致，但形成背景、作用机理及其产生影响存在显著的差异性，意味着其治理逻辑与具体治理策略的不一致。到底选择何种治理逻辑、如何设计具体的治理策略，文中构建了如图5所示的逻辑框架。
图5 区域性城市收缩治理逻辑框架

Fig. 5 Logical framework of regional urban shrinkage governance

（1）明确治理的具体对象、具体问题是什么，基于问题导向探寻具体的治理逻辑与治理策略才是正确的打开之道。换句话说，就是治理的落脚点在哪。治理是针对收缩过程出现的问题的响应，即收缩效应所映射的区域关系、城市内部运行效率和居民幸福指数等问题，比如说空置地、住房空置率、地方财政困难、经济发展低迷、基本公共服务设施供给得不到保障等，才是区域性城市收缩治理的具体对象与具体问题。
（2）明确治理的依据，基于什么原则或逻辑去落实具体的治理模式、路径与策略。区域较城市更能体现国家目标导向和国家意志、执政理念和体制机制环境，针对区域性城市收缩也更需要统筹兼顾在该发展阶段下国家核心发展目标与其他各方面利益的综合权衡。正如中国共产党“二十大”报告指出“新时期的中国式现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色，是包含全体人民共同富裕的现代化”。“以效率主导兼顾公平、以发展促协调落保护”的为民执政理念也一直以来是中国落实区域发展与治理的施政方针，针对东北区域性城市收缩的治理同样如此，需要立足于国家整体目标导向为前提。再在此基础上，结合区域性城市收缩生成逻辑特征考虑有针对性的治理逻辑与模式。
（3）选择合理的治理逻辑与治理模式。源于区域发展与治理蕴含丰富的国家意志和执政理念，且伴随区域规模和发展水平的提升而体现得越发凸显，对于区域性城市收缩除了以效率为主的经济利益外，更需综合考虑社会公平、民族稳定、区域协调、全面国家安全观等非经济优先项。因此从区域层面来看，东北区域性城市收缩治理逻辑与模式的选择应该以彰显执政为民的政府导向的活力再生论，东北作为中国四大经济板块之一，占据了全国13%的国土面积、全国6.8%的人口、全国6.2%的GDP，拥有全国法定55个少数民族中的51个（满族、蒙古族和朝鲜族为主），贡献了全国20%的粮食，亦是国防安全、生态安全、能源安全、产业安全等的重点功能保障区，在国家维稳、维长治久安中扮演着举足轻重的角色。因此，从这个视角来说，通过国家相关政策和举措实现区域的健康高效可持续发展是响应东北区域性城市收缩最合理的治理逻辑和治理模式。其次，区域性城市收缩是由不同尺度（地市、县区、城镇）、不同收缩成因类型（资源枯竭型、虹吸型、综合型、区位制约型）、不同收缩阶段（收缩初期、中期、后期、衰退期等）的点状收缩城市所组成，因此在城市层面，需要分尺度、分类型和分阶段实行差别化的“分流”治理，避免“一刀切”的形式出现，应强调政府与市场的有机结合，甚至部分城市选择以市场导向为主的治理逻辑和治理模式。
（4）制定有针对性的治理策略。东北区域性城市收缩治理是一个复杂的系统工程，存有尺度异质性、收缩类型与收缩发展阶段差异性、要素多元化特征等。在尺度层面，区域—地市—城镇对应的治理逻辑与治理模式存有差异性，在收缩类型和收缩发展阶段上，同样如此，意味着不同的治理逻辑与具体治理策略，在治理要素构成上，涵盖了空地、空置房对应的国土空间规划，经济发展对应的产业结构与国家区域发展政策，居民幸福指数与地方财政对应的基本公共服务均等化与区域财政转移支付等。涉及地理学、城乡规划学、区域经济学、公共管理学等多学科的交叉，需要综合集成，统筹多学科交融的系统性解决之道。
（5）实现最终的治理目标及其兜底保障。通过对区域性城市收缩的治理，其最终要实现的治理目标概括为：区域协调高质量发展、以“人”为本新型城镇化和效率与公平、全面国家安全观。区域发展存在差距是难免的，但差距过大影响亦是十分凸显的，需要运用政府宏观调控这只“有形的手”去协调，以“人”为本的基本公共服务均等化是政府落实宏观调控、把握发展差距过大最基本的“底线”思维和兜底保障。因此，在落实东北区域性城市收缩治理时，无论选择何种治理逻辑、治理模式和治理策略，要以最终的治理目标与最根本的兜底保障为准线展开思考与设计。

4.3 东北区域性城市收缩的治理策略

新时期，伴随以城市群、都市圈为核心的新型城镇化进程的推进、全国要素统一大市场的建设、基于扩内需和高质量发展的双循环新发展格局的构筑，区域关联与空间相互作用将持续得到加强，“核心—外围”的区域空间结构也将越发凸显，东北区域性城市收缩在此情境下按照正常的演化轨迹将进一步加剧。中国共产党“二十大”报告指出，中国式现代化是基于中国国情的中国特色，是全体人民共同富裕的现代化。“下功夫解决区域发展不平衡问题”充分体现了党中央推进中国式现代化建设的坚定决心和坚强意志。鉴于此，要落实对东北区域性城市收缩的治理，既要从区域协调发展的国家—区域战略定位中明确收缩城市治理的逻辑与模式选择，更要基于具体收缩问题的规划响应与治理策略设计。因此，在区域层面，需要强化其综合发展环境的“稳流、引流与汇流”功能，焕发区域发展活力；在城市层面，需要依据收缩类型进行差别化的规划响应，要素层面依据具体的收缩问题制定有针对性的对策建议。

4.3.1 聚焦稳流、引流与汇流的区域发展层面

城市是区域中的一个功能节点，其发展中呈现出的收缩与增长状态与区域整体发展状况息息相关。区域整体发展环境好则为区域核心城市通过区域一体化辐射作用带动收缩城市发展，共享区域人力资源与基础设施等提供了可行性，区域整体发展环境差则越发凸显竞争大于合作、核心对外围空间剥夺的发展特征。因此落实东北区域性城市收缩治理，在区域层面要实现对人口、资金、工厂企业等相关发展要素流的稳流、引流与汇流，结合东北具体的实际情况，文中从“大城市+大农业”、国家政策顶层设计和区域整体营商环境改善等3个方面提出具体的稳流、引流与汇流举措。
（1）强化“大城市+大农业”的稳流、引流与汇流作用。城镇化进程中，人口由乡村流向城市、由中小城市流向大城市、城市群，是发展的必经之路和不以人的意志为转移的客观规律，但可以实现引导流向具体的城市与城市群。现阶段东北虽然呈现了一定的城市首位度现象，但哈尔滨、长春、沈阳、大连4个区域中心城市对区域人口等发展要素流的“稳流、引流、汇流”效应并不明显。如上所述，其人口与经济聚集规模较南京、武汉、成都等城市相差甚远，无法发挥中心对周边区域的辐射带动作用。从这个视角来说，东北应聚焦国家重大战略安排，如新基建、国家中心城市建设、国家重大项目建设等，推动4个区域中心的发展建设，并以其为中心依托产业关联、同城化、一体化建设，构建哈尔滨都市圈、长吉一体化区域、沈阳都市圈、大连都市圈，哈大城市走廊、哈长城市群、辽中南城市群的发展建设。
同时，东北是全国最大的商品粮生产基地（每年提供达60%以上的商品粮），但近些年来农业发展面临诸多挑战，农业生产现代化和产业化程度相对偏低，农业结构单一，农村劳动力流失现象严重等。从这个视角来说，东北需要通过“大农业”发展助力乡村振兴，助推城乡一体化发展，实现对区域人口的稳流作用。具体可以通过：① 提高农业机械化水平和智能化水平，改变传统粗放低效生产模式；② 加强农业科技创新，推动农业生产方面的产学研深度融合，提高农产品质量和产量；③ 建立现代化农业产业链，发展农产品深加工产业，结合数字经济打造从生产—加工—推广—销售形成完整的产业链；④ 基于绿色有机概念打造本地特色品牌，同时建立产业联盟，加强农民组织和合作社建设，形成规模化生产，从提高农产品市场占有率和议价能力等方面进行落实。
（2）加强国家顶层政策配套，全方位落实东北振兴，提升其发展的综合地理区位。东北振兴不可能一蹴而就，更需要国家相关政策的配套以增强其“造血”功能。融合双循环新发展格局和“一带一路”倡议安排，东北要成为全国投资创业的“政策高地”，国家顶层政策配套需要从提升其发展的综合地理区位着手。具体概括为4个方面：① 鼓励对以煤矿、石油等为原料的传统产业转型升级，加大对新能源、新材料、高端装备制造等新兴产业的扶持力度；充分利用东北完备的制造业产业基础和丰富经验，通过优化升级形成产业集群发展；利用“一带一路”倡议等，扩大对外开放，打造国际工业品牌、让“东北制造”走出去。② 通过投资税收优惠政策、企业金融支持政策，鼓励各类投资者到当地投资兴业，激发东北发展活力，同时通过财政补贴、财政转移支付等方式，提高当地的财政收入和财政保障水平，实现区域的健康营运。③ 进一步健全社会保障制度、提高社会保障待遇，特别针对东北老龄化程度较高的现象，要对养老服务体系和医疗服务体系进行优化，提高居民幸福感。④ 完善土地管理和流转机制，通过国土空间规划盘活存量、提高土地使用效率、防止土地退化。
（3）重塑区域营商环境，为民营经济发展提供更宽松的市场环境。深层次体制性、机制性、结构性问题深深束缚了东北经济的发展。改善区域营商环境、提升区域市场竞争力、为中小型民营企业发展提供更为宽松的市场环境，成为优化区域产业结构、落实高质量发展、实现“稳流、引流与汇流”极其重要的方面。具体为：① 建立高效透明的政务环境，提升政府效率和信息化水平，增强企业对政府的信任度；② 建立公平正义的法治环境，加强法律监督和执法力度，打击侵权行为和不正当竞争，保护企业知识产权和合法权益；加强法律服务，帮助企业解决法律问题和风险；③ 建立开放有序的市场环境，加强市场监管，促进市场公平竞争；加强国际合作与交流，提高企业的国际化水平；推动市场化改革，完善市场机制，提高市场活力和效率；④ 建立诚信守约的人文环境，加强信用建设，提高企业信用度，增强企业与社会的互信关系；加强社会保障体系建设，保障员工的合法权益；⑤ 建立包容开放的创新环境，搭建科技创新平台，提高企业科技创新能力和创新成果转化率；加强知识产权保护，建立知识产权保护制度；加强人才引进和培养，建立优秀人才评价机制等。

4.3.2 基于语境关联的收缩城市发展规划响应层面

（1）资源型收缩城市因资源枯竭、产品结构相对单一等原因而陷入收缩行列，通常存在经济发展缺乏主导支柱产业，企业经营困难、造成大量下岗工人、影响社会稳定，地表塌陷、耕地破坏、环境污染等问题，在其发展响应中应该遵循转型升级、生态优先、优化空间布局（由增量规划向存量规划、精明收缩发展方式转变）等发展模式，具体策略如下：① 推进产业升级和多元化；② 推进城市绿色低碳发展；③ 推动废弃工矿用地的治理和转型利用，支持矿区城镇居民点的改造和提升，提高基本公共服务供给水平和居民幸福指数，促进城市精明收缩和可持续发展。
（2）区位制约型收缩城市因城市所处区位、交通条件等的制约而使城市陷入发展受限、发展效率下降的收缩行列。在其发展响应中应采取转型升级、区域联动、优化空间布局等发展模式，具体策略包括：① 依托得天独厚的资源禀赋，气候环境制定产业特色发展规划，实现错位互补发展，如构建以冰雪为主导的特色产业，并以此为依托促进产业结构的多元发展、优化升级，提升城市吸引力；② 加强与周边地区的合作，推进区域一体化发展；③ 推动城市空地、废弃地、空置房屋和废弃基础设施的综合整治，实现精明增长与收缩，同时完善基本公共服务设施的空间匹配，提升居民幸福指数。
（3）边境口岸型收缩城市在现实中存在发展规模较小、发展动能不足的缺陷，大多承担的是物流转运功能，经济结构相对单一、口岸基础设施较为薄弱、对外贸易能力有限，对于区域产业发展和经济增长的作用并不显著。在其发展响应中应从转型升级、区域联动等响应模式着手，推动边境口岸收缩城市的发展振兴，具体策略为：① 加强国际交流合作，在经贸合作中积极利用国家发展战略契机，与邻近国家建立长效合作的战略协作关系，深化区域间发展战略、经济政策、人员往来方面的交流合作；同时政府部门应为国际合作提供高效便捷的行政支持，促进双边经济合作的不断强化；② 完善口岸基础设施配套，提高边境口岸货运、仓储、转运的规模和效率；③ 推进多元化经济结构，创新金融服务，提高城市的经济活力和竞争力；④ 大力发展跨境电商业，积极拓展全球化市场。
（4）虹吸型收缩城市源于区域中心城市集聚所引致的“虹吸作用”而被空间剥夺，成为大城市“阴影区”，存在发展阶段性特征。因此，此类城市发展响应重点遵循从转型升级模式、区域联动模式来有效化解当期发展难题，提高城市发展能力。具体策略如下：① 推进产业发展转型，大城市“阴影区”收缩城市存在经济结构低质、产业链条薄弱等问题，难以有效发挥其经济潜力，需要加强与核心城市的联系和互动，共同探讨合作机会和模式，实现产业互补，区域一体化、同城化发展；② 优化城市发展环境，通过加大基础设施建设投入，制定优势发展政策，提升城市发展潜力。

4.3.3 立足于具体问题的要素发展层面

（1）人口生产与迁移层面。① 在国家鼓励“二孩”“三孩”政策的大背景下，细化政策引导家庭人口生育的思想观念与价值取向，如加强经济层面的政策支持力度，提供包含生育补贴、医疗费用减免、教育补助等在内的津贴，利用个税调节机制，针对生育家庭制定个人所得税减免政策，完善托育和教育阶段的条件保障，提高女性就业保障，加强生育健康保障等，通过一系列人口生育激励政策促进人口生产能力。② 加强引流、稳流政策支持，尤其是引才政策，通过实施“人才引进计划”，向优秀人才提供住房、就业、创业等优惠条件，大力吸引外来人才在当地落户；大力推进城乡一体化政策，通过职业培训、住房补贴、就业补贴等优惠条件吸引农村居民向几个区域性中心城市汇聚。
（2）人口老龄化问题。人口老龄化是东北社会经济转型发展中一个十分凸显的特征，既是压力挑战也是机遇新方向。一方面需要加强人口老龄化相关基础设施的配套建设，另一方面服务老龄化人口成为一个新兴产业，从基础设施、康养医务人员培训、养老机构、体制机制政策配套等层面，推进服务老龄化人口新兴产业的快速发展甚至劳务输出。如提高地区医疗卫生水平，推进医疗资源的均等化和便捷化，特别是要完善以老年人为中心的医疗服务体系；建立老年友好型医院，开展组织老年人的健康培训；探讨新型老年人养老模式、建立适应市场诉求的养老结构等。
（3）地方财政层面。地方财政锐减、收支比严重失衡是收缩城市面临的一个普遍性问题，直接影响了城市—区域健康营运水平。东北宜从以下方面进行调整：① 适当调整债务规模，通过合理举债的方式为城市的基础设施建设和社会事业投资提供资金支持，制定明确的债务规模和债务结构控制指标，根据城市的财力状况和发展需求合理设定债务规模；加强对地方政府债务的监管和风险评估，防范债务风险；支持地方政府积极发行政府债券，降低借款成本，并严格控制借款用途和管理；② 国家和地方统筹推进地方税制改革，提高地方税收能力；③ 开展多元化融资渠道，扩大城市投资渠道，提高城市发展的资金来源；④ 加强财政预算管理和监督，确保财政预算的科学性和规范性；⑤ 加强中央对东北区域性财政转移支付。
（4）城市空置地、空置房层面。对收缩城市“瘦身强体”“严控增量、盘活存量”在2019年、2020年国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》和《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中予以明确指示。东北在国土空间规划层面如何科学对收缩城市空置地、空置房的合理整合与利用是期间非常关键的一环，当前西方国家所提出的精明收缩、绿色基础设施建设、土地银行等做法，值得借鉴。
（5）城市基本公共服务设施供给与保障层面。基本公共服务均等化是中国落实以人为本高质量发展和新型城镇化战略的底线思维和兜底举措。针对收缩城市地方财政收缩而使基本公共服务供给水平和保障能力受限的发展事实，宜从区域财政转移支付、城市内部公共服务设施空间重组重构、城乡统筹安排等层面予以落实。

4.3.4 强调多学科交融的综合治理

如上所述，东北区域性城市收缩涉及经济社会发展、地方财政税收、居民幸福指数、城市营运等各方面，涵盖区域经济学、城乡规划学、人文地理学、财政学、管理学和社会学等多学科的内容与问题，需要采用集多学科交融、多方法集成的系统观去解决。如在地理学范畴，充分发挥地理学空间差异和系统综合性的学科优势，通过挖掘新技术、新手段、新数据来精准地识别与科学地划分收缩城市（如住房空置率、空置地等），科学揭示收缩城市形成机理与动因，并形成差异化的收缩治理策略。地理学虽然关注区域问题，长于分析问题，却总是以实际问题为着眼点，往往忽视区域利益主体的存在、欠缺一种主观的价值标准，因此在解决问题的政策空间落实上显得薄弱。经济学长于抽象与理论演绎，可以实现对不同政策的评判和优选，因此既可以运用经济学成本—效益、投入产出等分析手段，实现对东北区域性城市收缩响应政策的分区域、分类型差别化实施，提高其精准性和可操作性。城乡规划学长于解决城市自身问题的精准性和可操作性，相对忽视治理的区域关联性[36]，所以更擅长具体实施路径与治理策略的空间设计。由此可见，在落实东北区域性城市收缩治理中，需要采用结合经济学相关基础理论、地理学系统思维和城乡规划学落实手段等多学科交融的治理之道。

5 结论与讨论

5.1 讨论

区域性城市收缩早在19世纪末至20世纪初的美国“铁锈地带”、德国鲁尔工业区已经演化成为一个客观存在的地理事实，但已有城市收缩研究并没有将其作为一个固定的学术术语和研究话题展开延伸式的研究，而是将其置于一般意义上的城市收缩概念内涵与分析框架展开研究。是否有必要将区域性城市收缩区别于一般意义上的城市收缩展开研究，为什么?二者存在哪些现象—本质的异质性，又该如何凸显这种异质性等，是本文拟引入的一个讨论性话题，以期唤起更多学者对该话题的关注与思考。
本文通过逻辑思辨指出，区域性城市收缩与城市收缩就是同一事物的特殊性与一般性的逻辑关系，本质要义相同，但在形态上，前者是“面—域状”，后者是“点状”，存在收缩程度与潜在影响的差异性；在阶段演绎上，前者是后者进一步发展的阶段产物，存在发展阶段的差异性；在本质属性上，存在收缩治理目标导向及其对应治理策略的差异性，前者强调区域整体发展环境与发展能力的综合整治与提升，倾向于契合国家区域宏观发展战略安排的目标导向，即区域协调高质量发展、以人为本新型城镇化、效应与公平、全面安全观，后者侧重城市收缩所引致的效应问题进行规划响应。因此从这个视角来说，将区域性城市收缩脱胎于一般意义上的城市收缩，作为一个相对独立而又相互联系的学术术语来分析中国东北、美国铁锈地带和德国鲁尔工业区等呈现的区域性城市收缩现象可能更为贴切、合理。这不仅有助于深层次揭示其内在的生成逻辑与治理逻辑，也为有针对性地选择合理的收缩治理模式与具体的治理策略提供了有力支撑。
东北呈现区域性城市收缩到底是一个正常的市场经济发展过程与结果表征，还是期间夹带了严重的“市场失灵”，需要借助中央与地方政府宏观调控这只“有形的手”去加以干预与纠正，目前学术界对此形成了两种泾渭分明的响应态度。本文强调东北区域性城市收缩是否合理取决于其收缩效应是否已经偏离、制约了国家区域整体发展战略定位与目标导向，并通过研判东北区域性城市收缩对东北区域整体发展水平和可持续发展能力的影响指出，东北区域性城市收缩并非单纯的市场经济过程，而是一个存在严重“市场失灵”的结果产物，需要加强国家宏观调控。但事实是否如此，有待学术界对此展开更广泛的讨论与更深入的辨析。
区域性城市收缩治理是一个复杂的系统性工程，上到国家相关政策配套，下到具体响应对策，具有尺度异质性、发展语境差异性、要素多维性等特性，需要充分发挥地理学系统综合性分析优势，集合多学科交融的解决之道展开交叉研究。

5.2 结论

经济全球化和区域一体化使世界变得更为紧密，核心对外围的空间作用与影响变得愈发显著，传统基于资源禀赋的场所经济逐渐被以资本、技术、市场与创新为核心的“流动经济”所替代，流空间成为时代的主旋律，作为经济增长主要空间载体的城镇也日趋呈现出明显的两极分化现象，出现城市增长与收缩。依据空间结构理论演化特征可以预知，基于核心—外围的区域发展非均衡状态将永续演化与推进，局部地区将以城市群、都市圈为核心推进区域一体化发展，而更大尺度的区域发展必将伴随区域空间关联而加剧城市增长与收缩两极分化的演化趋势。基于网络外部性探寻城市收缩生成逻辑也由此成为当前一个非常热门的研究视角。中国东北源于多重特殊历史原因的交叠作用与影响，在“东北现象”“新东北现象”“后东北现象”的映射下呈现出日趋凸显的区域性城市收缩现象，如何理性认知和科学治理东北区域性城市收缩现象（或问题）已成为新时期落实区域协调高质量发展、构筑双循环新发展格局、推进全方位东北振兴战略、全面实现中国式现代化中重点解决的关键性科学问题。鉴于此，本文针对区域性城市收缩地理事实的再认知得到如下几个基本结论：
（1）城市收缩与城市增长是城镇化过程中的“一体两面”，区域性城市收缩概念内涵的理解与阐释需要将其置于城镇化发展的逻辑框架下予以展开，本质的内在逻辑解析是城镇区域发展要素集聚能力的“势能”在更高区域中所处的地位和作用呈相对下降趋势而引致以人口为代表的相关发展要素外流及其耦合效应的产生。
（2）人口生产与流动、彰显区域发展能力的综合指标变化，都表明东北已经呈现出日趋加剧的区域性城市收缩现象（或问题）。如上讨论分析表明，立足于国家区域发展战略目标导向，东北区域性城市收缩并不是一个合理的市场经济过程，其间存在严重“市场失灵”问题，需要运用政府宏观调控这只“有形的手”去予以纠正。
（3）东北区域性城市收缩的生成逻辑是区域空间关联“拉力”作用、区内城市收缩“推力”作用和交通、通讯技术发展通过降低要素流动成本的“催化剂”共同作用的结果产物。其中，区域空间关联“拉力”作用体现在：国家区域战略导向、营商环境、城市宜居性等层面的区域差异所致；区内城市收缩“推力”作用体现在：产业发展、内部空间结构与组织关联、人口规模总量与自我生产、东北文化与体制机制环境、城市宜居性等方面的“挤出”效应；交通、通讯技术发展通过提速降费降低要素流动成本扮演“催化剂”作用。
（4）东北区域性城市收缩治理的逻辑需要分尺度、发展语境关联予以落实。区域层面以彰显执政为民的政府导向的活力再生论为主，收缩城市层面依据发展语境关联进行选择，强调政府与市场的有机结合，避免“一刀切”形式的出现。治理策略从“聚焦稳流、引流与汇流的区域发展层面，基于语境关联的收缩城市发展规划响应层面和立足于具体问题的要素发展层面”展开了系统梳理。其中，区域层面，应强化“大城市+大农业”的稳流、引流与汇流作用；加强国家顶层政策配套，全方位落实东北振兴，提升其发展的综合地理区位；重塑区域营商环境，为民营经济发展提供更宽松的市场环境。收缩城市发展规划响应层面，分资源型收缩城市、区位制约型收缩城市、边境口岸型收缩城市和虹吸型收缩城市进行分类响应与治理。要素层面，从人口生产与迁移、人口老龄化、地方财政和城市空置地、空置房等层面提出了具体的治理策略。

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